作者 | 第一财经 陈益刊

为稳经济、防风险，地方政府加快发行债券筹资，将资金投向重大项目建设、偿还隐性债务、支持楼市稳定和消化拖欠企业账款等。

根据财政部、中国债券信息网等数据，2025年前4个月，全国发行地方政府债券合计约35354亿元，同比增长约84%。无论是发债规模还是增速均创近年同期新高。

为何今年以来地方政府发债规模急剧增长？这笔巨额资金花哪儿了？影响几何？近期召开的中共中央政治局会议要求，加快地方政府专项债券、超长期特别国债等发行使用。未来专项债发行将有何变化？是否会增加额度？

地方发债快增

在地方财政收支矛盾较大的背景下，地方政府投资建设重大项目等愈加依赖举债，而举债的合法途径基本就是发行地方政府债券。

地方政府债券按用途分为新增债券和再融资债券。新增债券资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目等建设，而再融资债券主要用于偿还到期地方政府债券本金或置换隐性债务等，即“借新还旧”。

根据前述公开数据，今年前4个月全国发行的约3.5万亿元地方政府债券中，新增债券约1.5万亿元，同比增长约54%；再融资债券发行约2万亿元，同比增长约116%。

中央财经大学教授温来成对第一财经分析，今年以来无论是新增债券还是再融资债券与去年相比发行规模都有大幅增长，这跟宏观经济形势相关。目前国内有效需求不足等问题依然存在，外部形势更加复杂，地方需要加快发债筹资对冲风险，也有利于推动各地经济“开门红”。

从数据上来看，今年以来再融资债券发行规模翻倍。而这与地方政府加快发行2万亿元再融资专项债券来置换存量隐性债务直接相关。根据企业预警通数据，今年前4个月再融资债券中用于偿还债务的专项债券约1.6万亿元。这也意味着今年2万亿元置换隐性债务的额度大头已经完成发行。

财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，今年以来再融资债券加速发行，正是地方落实去年一揽子化债政策，借此来压降存量隐性债务融资成本。另外这还跟2019年之后发行的部分政府债券陆续从今年开始偿还部分本金有关，在当前地方财政压力较大背景下，这也会使得再融资债券发行规模持续扩大。

财政部部长蓝佛安近期公开表示，从2024年发行的（2万亿元）置换（隐性债务）债券看，利率水平下降平均超过2.5个百分点，预计5年利息支出减少2000亿元以上。推动隐性债务显性化，既提高了地方债务透明度，又有利于加强债务统一管理，还能够加快推动融资平台改革转型。更重要的是，给地方腾出更多资金资源和政策空间，可以撬动解开地方债链条，推动破解“三角债”“连环债”以及其他涉诉涉众债务等，改善了发展环境，增强了发展动能。

今年以来新增债券发行规模也出现较快增长，当然这也跟去年发债进度较慢有关。与2022年和2023年前4个月新增债券发行规模相比，今年新增债券发行规模实际有所下滑。

胡恒松认为，今年以来新增债券发行规模大幅增长，主要是地方政府借此扩大有效投资，发挥基建对经济增长的托底作用。另外国务院去年底优化了地方政府专项债管理机制，且去年第四季度土地储备专项债券重启发行，地方政府对于专项债券的依赖度进一步增强，都是地方新增债券发行规模大幅增长的原因。

“尽管与2022年和2023年相比，新增债券发行规模有所下滑，但这跟再融资债券发行规模大增也有关，整体看地方政府债券发行总量远高于往年。地方政府债券发行需要考虑资本市场供需关系，避免发行量过高后推动利率上升，提高发债成本。”温来成说。

目前地方政府新增债券以新增专项债为主。根据前述公开数据，今年前4个月约1.5万亿元新增债券中，新增专项债发行规模约1.2万亿元，这占全年新增专项债额度（4.4万亿元）比重约27%。

根据企业预警通数据，今年前4个月上述1.2万亿元新增专项债资金，约31%投向市政和产业园区基础设施；约20%投向铁路等交通基础设施；约9%投向棚户区改造；约6%投向医疗卫生；约6%投向土地储备等领域。

多位专家告诉第一财经，今年以来积极财政政策发力，政府加大举债推动重大基础设施项目开工建设，使得一季度基建投资保持较高增速，对冲了房地产投资下滑影响，稳投资稳经济。在当前关税战背景下，为了推动经济稳定在合理区间，财政前置发力下，基建投资仍然是经济的主要承托项，预计今年基建投资仍将保持较快增长。

市场机构根据国家统计局数据测算，今年一季度广义基础设施投资（包含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长11.5%。

专项债发行将提速

随着前期2万亿元化债额度发行近尾声，在中央部署下，以及应对关税战冲击财政政策靠前发力，专家普遍认为后续新增专项债发行将提速。

比如，湖南省人民政府办公厅发文要求，湖南省财政厅统筹把握发行节奏，原则上6月底前完成全年专项债券发行工作。

胡恒松表示，近年来我国经济发展环境更趋复杂，面临的挑战和不确定性更多。在此背景下，专项债券作为积极财政政策的重要工具，将在稳增长、促发展中发挥更为关键的作用。未来，将聚焦“两重”“两新”等重点领域，持续加大专项债资金支持力度。从全国范围来看，重大项目投资规模将呈持续扩大态势，专项债券也将进一步向重点领域和薄弱环节倾斜，通过精准高效的资金配置，切实增强经济发展动能，兜牢社会稳定底线。

今年地方政府债券发行总体提速，也为下半年增量政策出台预留空间。

温来成认为，未来根据经济形势发展变化，可以考虑增发部分政府债券，来稳就业、保民生，对冲外部风险。考虑到地方政府债务压力较大，可以优先考虑增发部分国债或特别国债来补充财政资金。

胡恒松表示，从中央系列会议部署来看，增量财政政策一直在中央的规划之中。但政策实施形式可能多元，或通过增发专项债券拉动投资，或运用增量货币政策精准调控，甚至涉及城投公司的债务优化与政策支持等。

他表示，增量政策的具体落地节奏与方式，将紧密围绕经济发展动态灵活调整，可能分阶段、分步骤释放。其中，适度扩大地方政府债券发行规模，很有可能成为财政发力的关键路径。通过优化债券结构、提升资金使用效率，既能缓解地方资金压力，又能为基建、民生等领域注入动能，与其他政策协同，共同服务经济高质量发展。

从近些年财政增量政策中看，中国在下半年尤其是四季度推出过增发普通国债、动用地方政府债券存量额度（尤其是专项债结存额度）等方式来补充财政资金，推动经济运行稳定。