21世纪经济报道记者 唐婧 北京报道

如果你经常路过银行网点，你一定在门口见过一张白绿相间的牌子，上面写着大大的四个字——“存款保险”。如果你常去银行办理业务，你大概率也见过存款保险的宣传折页，上面写着“存款保险保护您珍贵的存款”。

自2015年5月《存款保险条例》正式施行以来，我国存款保险制度已经迈入第十个年头。在监管部门和银行业金融机构齐心协力的宣传引导下，存款保险的几大关键知识点已经深入人心：

一是存款保险覆盖所有存款类金融机构，包括在我国境内设立的具有法人资格的商业银行（含外资法人银行）、民营银行、农村合作银行、农村信用合作社等；二是根据《存款保险条例》规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元；三是存款保险作为国家金融安全网的一部分，其资金来源主要是金融机构按规定交纳的保费，存款人无需交纳保费。

十年来，存款保险历经多次考验，有效稳定公众对金融机构的信心，保护了存款人利益。2019年5月，包商银行因出现严重信用风险被中国人民银行、原银保监会接管。随后，由中国人民银行和存款保险基金提供资金支持，依法实现对5000万元以下债权给予全额保障，对5000万元以上大额债权部分保障，全部债权保障水平近90%。同时，为保持风险处置期间金融服务不中断，存款保险参与发起设立蒙商银行，入股徽商银行，促成包商银行相关资产、负债和业务被收购承接。

2021年以来，辽宁省全面推进中小银行改革化险，存款保险积极配合地方政府和金融管理部门研究制定相关方案，参与风险化解工作。在城商行改革中，存款保险出资10亿元参与发起设立辽沈银行支持其吸收合并营口沿海银行和辽阳银行，发挥了稳定预期和市场信心的作用。在农信系统改革中，存款保险参与辽阳农商行(含其发起设立的太子河村镇银行)破产退出工作，依法提供资金支持，切实维护了存款人的合法权益。

十年来，存款保险有效增强了中小银行信用，促进完善多层次、广覆盖、有差异的银行体系。据存款保险基金董事长王玉玲此前介绍，截至2024年末，中小银行存款余额较2015年增长124%，市场份额上升2.4个百分点。

十年后，我国存款保险制度即将踏上新的征程。2025年政府工作报告指出，要充实存款保险基金等化险资源；《中国金融稳定报告（2024）》指出，存款保险基金将探索建立后备融资机制，稳步拓展投资运用方式以增加收益，扩大收入来源；《2025年第一季度中国货币政策执行报告》明确，下一步要夯实金融稳定机制保障，推动扩大存款保险基金和金融稳定保障基金积累，强化存款保险专业化金融风险处置职能。

作为金融风险处置的重要工具，存款保险基金具体是如何运作的？目前账上有多少余额？下一步将如何完善流动性补充机制？其专业化金融风险处置职能又将如何迈向新台阶？

实现政策性与市场化平衡

2015年实施的《存款保险条例》规定，各投保机构每半年交纳一次保费，实行基准费率和风险差别费率相结合的费率制度。存款保险基金由中国人民银行金融稳定局管理运营。

记者了解到，存款保险是通过差别费率的设计对银行进行风险约束和校正的。央行曾在《中国金融稳定报告（2016）》中指出，实行风险差别费率有利于促进公平竞争，强化市场约束，构建正向激励机制。一方面，使投保机构缴纳的保费与风险挂钩，促使投保机构审慎经营，减少道德风险。另一方面，有助于缓解单一费率机制下，低风险投保机构为高风险投保机构承担损失的问题，避免“交叉补贴”，实现保费征收的公平性。

存款保险公司董事长王玉玲近日在接受央行主管杂志《中国金融》采访时介绍，2016年，我国开始实施基于风险的差别费率，对风险较高的投保机构适用相对较高的费率，对风险较低的投保机构适用相对较低的费率，以市场化手段“奖优罚劣”，促进银行审慎经营和公平竞争。

具体来看，我国差别费率目前使用打分卡法，将定量模型和定性评价相结合，主要根据投保机构资本充足情况、资产质量、流动性状况、盈利能力等指标，同时结合央行金融机构评级、公司治理、风险管理水平等情况，对投保机构进行风险评分，进而对应不同的费率档次和水平。

王玉玲表示，在我国3700多家投保机构中，约有300家风险较高机构适用较高费率，形成了激励相容的监测、评价、约束和校正机制，促使投保机构及时采取措施降低风险、改善经营、稳健发展。

事实上，关于我国存款保险制度的定位，相关方面仍存在不同认识。一位所在银行被央行金融机构评级列入“高风险行”的城商行高管告诉记者，存款保险本来就具备一定的政策性属性，不建议让盈利能力弱的小银行完全“弱者自负”。他还补充道，存款保险的保费可由金融机构缴纳的财政税收中统一列支，而不是根据各家银行存款余额等指标逐年核定。

中国政法大学法与经济学研究院教授李曙光认为，这种不同认识本质上源于对“市场属性”与“政府属性”的认知分歧。有观点将存款保险制度类比市场机制，关注风险处置效率；也有观点将其视为中央银行的政策工具，强调维护金融稳定的兜底职能。

在李曙光看来，现行《存款保险条例》没有充分界定其特色制度属性，作为应对金融风险的专业机制，存款保险制度既不同于纯市场机制，也非传统政策工具。存款保险的运行方式，实际上是把市场运作手段和政府信用保障结合起来。

“一方面，采用市场常用的手段，如调整存款保险费率、合理评估资产价值、通过竞争挑选合作机构等，提高风险处置效率；另一方面，依托政府信用作为后盾确保金融稳定。这种模式既不像企业单纯追求盈利，也不像政府部门完全依靠行政命令，而是在两者之间找到平衡。它就像连接市场操作和宏观政策的桥梁，既能激发市场活力，又能落实监管要求，让整个金融风险防控体系更灵活有效。”李曙光如是表示。

探索建立后备融资机制

根据金融稳定局披露的2024年存款保险基金收支情况，截至2024年末，存款保险基金存款余额698.4亿元。历史数据显示，2015年首年存款保险基金余额仅31.0亿元，随后4年余额逐年上升，2016年、2017年、2018年和2019年末依次为238.1亿元、480.3亿元、821.2亿元和1215.8亿元，且均未有支出项目。

至2020年存款保险基金开始有支出项目，主要为包商银行和徽商银行风险处置，全年支出超过1030亿元；2022年也是存保基金支出项目较大的一年，主要包括辽阳农商行风险处置和辽宁省风险处置专项借款，当年支出合计超900亿元。

受支出项目和归集保费等因素影响，存款保险基金存款余额自2020年起开始有所波动，2020年、2021年、2022年、2023年和2024年末分别为620.4亿元、960.3亿元、549.4亿元、810.1亿元和698.4亿元。

十年来，归集保费基本呈现逐年上升的态势。2015年至2020年末，归集保费依次为31.0亿元、207.1亿元、236.1亿元、329.9亿元、383.6亿元和423.9亿元，2021年至2024年末依次为467.1亿元、487.3亿元、549.8亿元、618.8亿元。

中国人民银行金融稳定局局长孟辉最新表态称，2015年以来，我国累计归集存款保险保费3732亿元，有力支持了重点机构的风险处置。目前，我国金融风险总体收敛，但中小银行经营发展面临的外部形势依然复杂，需要进一步强化风险处置资源保障。下一步，在继续做好常态化存款保险保费筹集的同时，可稳步拓展存款保险基金投资运用方式，在确保基金安全的前提下适当增加收益，并探索建立后备融资机制，必要时及时补充存款保险基金的流动性。

上海金融与发展实验室主任曾刚曾表示，存款保险基金主要依靠保费收入和利息，就国内情况大幅增加保费标准不太可行，可能要通过外部注入途径，比如适度发特定专项债来补充资金。

他还向记者提出了四方面具体举措：一是建议建立与中央银行的临时流动性支持机制，即在发生支付危机或大额赔付需求时，由央行提供短期再贷款，保障基金的即时偿付能力；二是考虑发行短期债券或金融票据，由存款保险机构在必要时向社会募资，灵活应对流动性压力；三是加强对存款保险基金流动性状况的动态监测和压力测试，提前制定应急预案，提升体系自我修复能力；四是加强存款保险基金的投后管理，合理配置资产结构，提升资金流动性和保值增值能力。

除此之外，曾刚认为，应进一步完善与财政部门的应急协作机制，在极端情况下获得财政注资或担保，形成央行、财政、市场等多元联动的保障体系。

今年两会期间，全国人大代表、中国人民银行河南省分行行长王均坦也建议，在新的存款保险法中，要增加存款保险基金后备融资机制，明确当存款保险基金不足时，存款保险基金管理机构可以通过发行债券、向中国人民银行借款、预收保费等方式筹集资金，确保处置资金充足。

完善存款保险法律体系

中国人民银行副行长宣昌能近日撰文表示，推动完善存款保险法律体系。积极研究推进存款保险法立法工作，借助金融法、金融稳定法、中国人民银行法、商业银行法等立法修法契机，在法律中强化存款保险各项核心职能，明确我国存款保险定位于金融安全网三支柱之一，夯实存款保险履职的法律基础。

全国人大代表、四川省律师协会会长李世亮告诉记者，现行《存款保险条例》存在立法层级不足，制度定位模糊的问题。《存款保险条例》作为行政法规，法律效力低于中国人民银行法、商业银行法等法律，按照现行法律规定，央行、金融监管总局、存款保险基金公司都有职责参与对金融风险的治理，但在风险识别、危机处置、监督检查等方面规定不具体，定位也不明确。由于主体多样和职责分配不明，谁来识别风险、谁来处置风险、相关部门如何协调配合等在实践和法律中无法辨明，有时会导致在风险识别和危机处置中存在不及时、不科学、不精准等问题。

清华大学五道口金融学院党委委员、院长助理张伟也指出，现行《存款保险条例》法律位阶较低，且涉及金融机构风险处置的法律条款分散于中国人民银行法、商业银行法等多部法律法规中，导致存款保险制度面临法律支持不足且呈现碎片化特征。近两年，业界对于制定《存款保险法》以提高存款保险制度法律位阶的呼声较高，从国际经验来看，2008年国际金融危机后，通过专门立法加强存款保险在金融风险处置中的作用已成为重要趋势。

鉴于此，张伟建议，我国有必要加快制定《存款保险法》，通过对存款保险制度的系统规定，以法律形式明确权力边界，在金融稳定法、中国人民银行法等立法修法过程中，也要强化存款保险早期纠正和风险处置职能，全面建立权责一致的风险处置责任机制，夯实存款保险制度的法律基础。

而在近期央行举办的“构建新时代更加强健有效的金融安全网——《存款保险条例》施行十周年”专家座谈会上，多位与会者也强调，要善于运用法治思维和法治方式推动改革，提升《存款保险条例》法律层级，推动出台存款保险法。应当借助当下重要的金融法修法周期，在相关法律中明确包括存款保险职能在内的金融风险处置机制、程序及其和司法破产的衔接，并保持相关法律间的协调。

中国社会科学院法学研究所副研究员肖京告诉记者，现行的《存款保险条例》总共只有23款条文，主要是构建存款保险法律制度的总体框架体系，条文偏少，内容过于原则，难以有效应对当前日益复杂的实践需求。未来要从存款保险法律制度的基本定位以及存款保险业务的实际需求出发，对当前的存款保险法律制度体系进行充实，将实践中行之有效的作法尽快上升为法律制度，构建更加完善的存款保险法律制度体系。

另外，我国存款保险制度早在设立之初就明确，存款保险基金不是单纯的出纳或者“付款箱”。从职能定位看，存款保险基金具有风险监测、早期纠正、风险处置等职能，这不仅有利于保障存款保险基金自身的安全，也利于防范化解金融风险。

张伟也坦言，现行《存款保险条例》制度设计和内容多为原则性规定，存在存款保险早期纠正措施有限、处置措施不完整的问题。建议《存款保险法》在明确早期纠正机制法律地位的基础上，进一步完善早期纠正机制框架，切实提升早期纠正约束力。

一是明确整改时限和目标要求，对于在规定期限内不能达标的机构，要强制采取处置措施，避免错失风险处置的最佳时机，造成风险进一步扩大和蔓延，增加处置成本。二是增加分层分级、有“硬约束”的早期纠正措施。对各种处置措施的适用对象、具体程序、资金处置等进行细化和明确，在风险处置的过程中建立可操作性强、专业规范的处置流程。

“例如，可考虑限制或暂停部分股东权利、限制分红、控制高管薪酬、叫停高风险业务、停止增设新机构或新业务等内容，发挥存款保险早期纠正功能。”李世亮举例。

“数千家投保机构交纳的保费不应该被一两个金融风险处置案例大幅消耗，完善存款保险相关法律体系，发挥存保基金处置金融风险的特殊功能，还要在‘早识别、早预警、早暴露、早处置’方面多下功夫。”中国政法大学金融法研究中心研究员、北京信用学会首席法律顾问卜祥瑞如是表示。