赵伟 贾东旭 侯倩楠（赵伟系申万宏源证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

摘要

2025承前启后之年，“十四五”收官在即，“十五五”即将落地。当前“十五五”规划谋划情况如何、可能重点关注哪些领域？本文系统分析，可供参考。

如何理解历次五年规划？是经济社会发展的重要中长期计划，完成度较高。

五年规划，是我国重要的中长期计划，主要对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等作出规划。五年规划由“三级四类”构成；“三级”即国家、省、市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划。

推动五年规划完成，主要依赖目标责任制，激励综合机制以及项目制等三类目标实施机制。“十一五”规划起，我国五年规划引入约束性指标与预期性指标。其中，约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，纳入各地区各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。

五年规划相关指标通常涉及经济发展、科技创新 、民生、资源环境等领域，完成度较高。从完成情况看，“十二五”规划设定的24个核心规划指标中有23个完成，仅研发经费占比略低于目标的2.2%，为2.1%。受疫情影响“十三五”规划设定的25个指标中，科研经费占比、居民人均收入增速、单位GDP能源消耗降低均略低于规划目标。

“十五五”将是怎样的五年？ 2035的关键五年，更注重高质量发展、改革和绿色转型

“十五五”是全面建设社会主义现代化国家征程中的关键五年。“十五五”与“十四五”、“十六五”共同构成向2035年基本实现社会主义现代化目标奋进的连续进程。“十四五”是奠定基础、明确方向的开局起步阶段，“十六五”将聚焦冲刺收官。“十五五”处于中间节点，既是对“十四五”规划深化推进的时期，也是2035年目标的中期检验阶段。

“十五五” 规划或与高质量发展、关键改革和绿色转型深度绑定。三个“五年”后，我国要在2035年顺利完成基本实现社会主义现代化，实现经济总量或人均国内生产总值比2020年翻一番；并且在2029年，三中全会部署的300多项改革任务要全部完成；同时，2030年中国要实现非化石能源消费比重达到25%左右等“碳达峰”目标。

从长期目标看，为了实现 2035 年经济总量或人均国内生产总值比2020年翻一番， “十五五”阶段，我国经济总量或需至少保持年均4%左右的经济增长水平。从中期目标看，“十四五”规划生态环保类指标中期完成度滞后预期，或需在“十五五”期间“赶进度”。从改革目标看，党的二十届三中全会明确部署的300多项改革任务，要求2029年前全面完成。

“十五五”重点关注领域？科技、人口发展等宏观问题；医药卫生、困难群体等民生问题

国家发展改革委作为规划统筹部门，已在2024年1月、3月，分两批发布“十五五” 研究课题。首批课题聚焦“十五五”期间经济走势、科技革命、产业链供应链、能源格局、人口发展、新质生产力、中央与地方财政关系等宏观问题。第二批课题涵盖交通运输、医药卫生、特殊困难群体、服务贸易、金融风险化解等民生问题及防风险机制等。

近期，各部委积极推进“十五五”规划相关工作。5 月以来，国务院国资委、交通运输部、国家粮食和物资储备局、国家能源局、国家发展改革委与国家数据局等，分别从国资央企发展、交通运输发展、粮食和物资储备、能源规划、数字中国建设等方面开展调研、座谈，听取相关专家与企业意见建议，明确“十五五”期间目标任务与路径措施等。

后续“十五五”规划关键时间节点或在2025年10月及次年3月。当前，“十五五”规划前期研究就已经启动，预计2025年10月左右中央制定形成《纲要建议》；2026年3月左右规划纲要完成征求意见、专家评审、前期审查等各环节，提交人大审议通过后发布。

风险提示

政策变化超预期，经济变化超预期。

报告正文

1．“十五五”前瞻：迈向2035的关键“五年”

1.1如何理解历次五年规划？

国民经济和社会发展五年规划，是我国国民经济和社会发展的重要中长期计划，为国民经济和社会发展远景规定目标和方向。历次五年规划，主要对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等作出规划，是我国重要的宏观经济和社会管理工具。

五年规划编制是一项系统性工作，由“三级四类”构成。“三级”即国家、省、市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划。其中，国家发展规划居于规划体系顶层，是其他各级各类规划的总指导。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制。省、市县级规划则依据国家及上级发展规划制定，既要加强与国家级规划衔接，又要符合地方实际，因地制宜、突出地方特色。

我国“五年规划”的发展理念，经历了一系列的演进。“一五”计划到“五五”计划更多的是以“过渡时期总路线”和“社会主义建设总路线”为指导的，强调以赶超发展实现工业化为发展目标、以优先发展重工业为战略重点；“六五”计划到“九五”计划，强调以改革和开放为动力，以追求经济增长和发展社会生产力为核心目标，管理方式从行政指令性计划、政府直接配置资源逐步向符合市场经济规律的宏观经济管理转变，大幅度缩减计划管理的范围和指标，且精简管理机构、下放计划决策权。“十五”计划到“十三五”规划，则进一步强调可持续发展并逐步提出“以人为本”“科学发展观”等发展理念。

“十四五”、“十五五”、“十六五”规划则锚定2035年基本建成社会主义现代化强国的目标。结合规划中提出的“重点领域关键环节改革任务仍然艰巨、创新能力不适应高质量发展要求、农业基础还不稳固、城乡区域发展和收入分配差距较大、生态环保任重道远、民生保障存在短板、社会治理还有弱项”等问题，“十四五”规划对经济发展、产业创新、区域布局、振兴乡村、民生福祉、绿色生态、文化软实力、安全保障等8大领域作出部署。

推动五年规划完成，主要依赖目标责任制，综合激励机制以及项目制等三类机制。“十一五”规划起，我国五年规划引入约束性指标与预期性指标。其中，约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，纳入各地区各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。同时，综合激励机制是政治手段、法律手段、行政手段、经济手段综合运用的结果。对企业而言，主要是会影响到其经营活动的经济激励，包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。而项目制，则是通过“项目制”的方式将中央专项资金等财政资金是分配给地方、项目等。

过往经验显示，五年规划相关指标通常涉及经济发展、科技创新 、民生、资源环境等领域，完成度较高。在“十二五”和“十三五”规划中， 核心规划指标在24-25个，均涉及经济发展、科技创新 、民生、资源环境等领域。从完成情况看，2015年，“十二五”收官之年，其规划设定的24个核心规划指标中有23个完成，仅研发经费占比略低于目标的2.2%，为2.1%。2020年，“十三五”收官之年，受疫情影响，25个核心规划指标中，科研经费占比、居民人均收入增速、单位GDP能源消耗降低均略低于规划。

1.2“十五五”将是怎样的五年？

“十五五”时期（2026—2030年）是全面建设社会主义现代化国家征程中的关键五年。作为党的二十大战略部署的重要一环，“十五五”与“十四五”、“十六五”共同构成向2035年基本实现社会主义现代化目标奋进的连续进程。 “十四五”是奠定基础、明确方向的开局起步阶段，“十六五”将聚焦冲刺收官。而“十五五”正处于中间节点，既是对“十四五”规划深化推进的时期，也是对2035年目标进行中期检验的关键阶段。

“十五五” 规划或与高质量发展、关键改革和绿色转型深度绑定。三个“五年”后，我国要在2035年顺利完成基本实现社会主义现代化，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大等目标。并且在2029年，三中全会部署的300多项改革任务要全部完成；同时，2030年中国要实现非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比实现2005年下降65%以上的“碳达峰”目标。

从长期目标看，为了实现 2035 年经济总量或人均国内生产总值比2020年翻一番，“十五五”阶段，我国经济总量或需至少保持年均4%左右的经济增长水平。在产业发展领域，或需加快推动产业结构调整与绿色化智能化升级。根据2030年前碳达峰行动方案，到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，；到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。

从中期目标看，“十四五”规划生态环保类指标中期完成度滞后预期，或需在“十五五”期间“赶进度”。截至2023年底，“十四五”提出的20项主要指标实现“时间过半、任务过半”。但单位能耗及碳排放降低完成情况明显较低。按照“十四五”规划，单位碳排放强度累计同比需下降18%左右。考虑到2021-2023年累计降低4.6%，若要完成“十四五”规划目标，2024-2025碳排放强度则需要下降14%左右；单位能耗强度方面，2024-2025年在2023年的基础上下降11%左右。

从改革目标看，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确部署了300多项改革任务，要求于2029年前全面完成。这些任务涵盖经济体制、科技人才、绿色转型、民生保障等15个关键领域。其中，市场化改革（如全国统一大市场建设、民营经济促进法等）、新质生产力培育（新兴产业、未来产业发展、科研体制破壁等）、绿色低碳转型（非化石能源占比25%、单位GDP碳排降65%以上）及民生制度完善（社保全国统筹、生育支持体系等）或是“十五五”期间改革攻坚的重点方向。

1.3“十五五”近期重点关注领域？

国家发展改革委作为规划统筹部门，已在2024年1月、3月，分两批发布“十五五” 研究课题。首批课题着眼宏观层面，聚焦“十五五”期间经济走势、科技革命、产业链供应链、经贸体系、能源格局、人口发展、人工智能、新质生产力、中央与地方财政关系等重大宏观问题及产业发展趋势。第二批课题侧重于专业领域，涵盖交通运输、医药卫生、特殊困难群体、职业教育、城乡建设用地、环境污染、服务贸易、战略性矿产资源、金融风险化解等重大民生问题及防风险机制等。

近期，各部委积极推进 “十五五” 规划相关工作。自2024年12月以来，国家发展改革委启动前期研究，围绕推进中国式现代化谋划“十五五”规划思路。今年 3 月，工信部节能与综合利用司研讨“十五五”期间工业资源综合利用问题；5 月以来，国务院国资委、交通运输部、国家粮食和物资储备局、国家能源局、国家发展改革委与国家数据局等，分别从国资央企发展、交通运输发展、粮食和物资储备、能源规划、数字中国建设等方面开展调研、座谈，听取相关专家与企业意见建议，明确“十五五”期间目标任务与路径措施等。

同时，多地召开专题会议，因地制宜推进“十五五”规划编制工作。4 月 10 日，安徽省发展改革委召开相关座谈会，强调提升规划战略性与科学性。次日，湖南省长与头部制造业企业及“小巨人”企业开展座谈听取“十五五”规划意见。此后，四川、湖北、广西等地也陆续召开会议，围绕高层会议指示及地方实际情况，从响应国家战略、促进地方优势产业发展、推动科技创新、深化民生保障、完善生态保护机制等方面着手，开展“十五五”规划编制工作，以高质量规划引领高质量发展。

后续“十五五”规划关键时间节点或在2025年10月及次年3月。当前“十五五”规划前期研究已经启动。根据过往经验，预计2025 年 10 月左右，中央将制定形成“十五五”规划纲要建议；到 2026 年 3 月前后，规划纲要历经征求意见、专家评审、前期审查等环节后，提交至第十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过并发布 。

经过研究，本文发现：

（1）五年规划是我国经济社会发展重要的中长期计划，对国家重大建设项目等作出规划，由 “三级四类” 构成。其实施依赖目标责任制等三类机制，“十一五” 起引入约束性和预期性指标，约束性指标纳入考核。五年规划相关指标通常涉及经济发展、科技创新 、民生、资源环境等领域，完成度较高。

（2）“十五五”是全面建设社会主义现代化国家征程中的关键五年。“十五五” 规划或与高质量发展、关键改革和绿色转型深度绑定。三个“五年”后，我国要在2035年顺利完成基本实现社会主义现代化，实现经济总量或人均国内生产总值比2020年翻一番；并且在2029年，三中全会部署的300多项改革任务要全部完成；同时，2030年中国要实现非化石能源消费比重达到25%左右等“碳达峰”目标。

（3）国家发展改革委作为规划统筹部门，已在2024年分两批发布“十五五”研究课题。首批课题聚焦“十五五”期间经济走势、科技革命、产业链供应链、能源格局、人口发展、中央与地方财政关系等宏观问题。第二批课题涵盖交通运输、医药卫生、特殊困难群体、金融风险化解等民生问题及防风险机制等。后续预计2025年10月左右“十五五”规划纲要建议落地；2026年3月左右“十五五”规划发布。

风险提示

1）经济变化超预期。海内外形势变化使内需修复偏慢。

2）政策变化超预期。稳增长政策可能会影响内需修复的斜率。