记者 杜涛 中国分别于1994年和2014年启动了两轮财税改革，带来了巨大的影响。特别是1994年的分税制改革，理顺了中央与地方的财政关系，充分调动了中央和地方的积极性，激发了经济发展的活力。

2025年，新的一轮财税改革的诸多内容即将落地。

2025年《政府工作报告》提出，深化财税金融体制改革。开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。规范税收优惠政策。积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源等。

《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》（下称《预算报告》）也提出，研究制定关于健全现代预算制度的意见，加强预算管理各项制度举措的系统集成、协同高效。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付。深入开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革等要求。

经济观察报就财税改革相关问题专访了中国财政科学研究院院长杨志勇。杨志勇的主要研究方向为财税理论、国际税收和中国经济改革，他于2024年7月参加了总理经济形势座谈会。

杨志勇表示，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》），对进一步全面深化改革作出了具体部署，其中深化财税体制改革是重要内容之一。深化财税体制改革作为一个整体，是在中国式现代化的背景下进行的，改革的目标是建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度，建立健全现代财政制度包括预算、税制、政府间财政关系三个方面。

他认为，实施更加积极的财政政策，要向深化财税体制改革要效益。更加积极的财政政策就包括增加中央对地方转移支付的内容，在专项债的安排上也有增加地方政府综合财力的措施，这与建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力的改革要求是一致的。

此外，杨志勇还表示，随着数字经济的发展和新技术的运用，新业态已经出现，税源已经发生变化，税制需要与时俱进，以适应经济社会变迁所带来的税源变化的需要。

|对话|

经济观察报：从2014年至今，决策层多次提出预算改革，主要原因有哪些？此次提出“协同高效”，主要是指哪些方面？

杨志勇：现代预算制度的建设是我国财税改革的核心议题之一。自2014年至今，这一目标被反复强调并逐步深化。2014年9月26日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，2021年国务院再次印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，对预算改革的要求也从“深化”到“进一步深化”，再到“建立健全”，这一变化表明预算改革还在进行中。这是因为预算改革本身的复杂性，其推进与全面深化改革同步，可能贯穿国家治理现代化的全过程。

党的二十届三中全会对财税改革具体任务的要求依然聚焦于预算改革、税制改革以及政府间财政关系改革这三个核心层面。在健全预算制度方面，特别强调要加强财政资源和预算资源的统筹，深化零基预算改革，统一预算分配权，这涉及多个部门利益的调整。

预算改革的核心在于通过制度创新提升财政资源配置效率与国家治理能力。在推进中国式现代化的进程中，财政制度自然需要与之相适应，以满足中国式现代化建设的各项需要。现代预算制度建设需立足国家治理全局，兼顾效率与公平，通过系统集成破解央地财政关系、转移支付优化、新业态税制适配等深层次问题，为高质量发展提供坚实制度保障。

关于“协同高效”的内涵，可理解为对财政资金的统筹使用与使用效率的提升。例如，预算编制虽由财政部门牵头，实则涉及各级政府部门及资金使用单位，这一过程需要协调多方利益，体现系统性特征。此外，财政资金的使用关乎国家治理效能，与政府运作、民生福祉紧密相关，因此需在制度设计中强化协同机制。

经济观察报：此次《预算报告》提到清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付。近十年来，这一问题多次被提及，如何理解并看待这一“难解之题”？

杨志勇：当前转移支付体系规模庞大，中央对地方转移支付连续三年超10万亿元。优化转移支付结构具有必要性，需要结合事权与财权划分、地方实际需求及管理能力等因素进行动态调整。例如，因地方具有信息优势，部分公共服务更适合属地管理，但随着信息化水平提升，中央也可以加强统筹管理，事权也可以中央与地方共同承担，中央也会增加该类转移支付。

专项转移支付通常由中央部门设立，涉及领域广、项目多，导致资金分散到大量小项目中。清理规范可以减少重复交叉的专项项目，整合资金用于重点领域，避免“撒胡椒面”，提高资金使用效率。这也是为什么此次财税改革提出“清理规范专项转移支付”。

清理规范专项转移支付并非否定转移支付的作用，而是为了优化其功能。一般性转移支付和专项转移支付各司其位，各有其特点，应充分发挥不同形式转移支付的特点，让转移支付的作用得到更充分地发挥。

经济观察报：如何理解稳步推进规范税收优惠政策工作？

杨志勇：稳步推进规范税收优惠政策工作，需要完善对重点领域和关键环节的支持机制，既要处理好既有利益格局的调整难题，又要增强政策的针对性和有效性。

稳步推进规范税收优惠政策工作与建设全国统一大市场密切相关。一些地方通过不同形式的财政返还（包括财政奖励等实际上与税收收入挂钩的方式）进行招商引资，扭曲了市场，干扰了全国统一大市场的建设。在实践中，一些企业严重依赖财政奖补资金，若骤然取消这类资金，则可能会引发包括破坏营商环境等多方面的争议，故需稳妥推进清理规范。此外，税收优惠政策的清理还涉及历史承诺与新业态发展适应性等问题，例如部分行业和企业增值税抵扣规则与业态创新不够适应，需在保障市场活力与税制公平间寻求平衡。

经济观察报：为什么会提出研究同新业态相适应的税收制度？

杨志勇：随着数字经济的发展和新技术的运用，新业态已经出现，税源已经发生变化，税制需要与时俱进，以适应经济社会变迁所带来的税源变化的需要。

当前新业态税制改革面临多重挑战。新业态的发展要求有与其相适应的监管。监管滞后于业务创新是很正常的事。新业态自身也会发生变化，业态模式甚至存在不确定性，相应地监管就要强调包容性，以鼓励业态创新。税收制度对新业态发展有直接的影响，税负轻重要体现纳税人的能力。现行税制是否适应以及适应程度，需要深入研究，提出研究同新业态相适应的税收制度可谓切合现实的需要。

同时，数字经济、平台经济等新兴模式的发展模糊了行业边界，例如新能源汽车兼具商品销售与服务属性，传统税目难以精准适用。现行增值税适用税率与商品服务种类有关，与所属行业有关。行业界限的模糊，对现行增值税制的适用性提出了挑战。

经济观察报：中央多次提出，提升地方自主财力的改革要求。该如何理解这一要求？

杨志勇：党的二十届三中全会审议通过的《决定》对深化财税体制改革作出重要部署。实施更加积极的财政政策，要向深化财税体制改革要效益。更加积极的财政政策包括增加中央对地方的转移支付的内容，在专项债的安排上采取措施以增强地方政府综合财力，这与建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力的改革要求是一致的。

增加地方自主财力，需要在收支两侧着力。收入端，需要在高质量发展中培育税源，适当扩大地方税收管理权限；加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，优化共享税分享比例；增加一般性转移支付规模，提升市县财力同事权相匹配程度；在发债上，扩大地方债规模，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例；在非税收入管理的规范上，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。

消费税改革需要统筹推进，适当扩大征收范围，优化税率，征收环节后移才可能更加顺利。同时，消费税征收环节从生产端转向零售端的提议，需评估征管成本与税收稳定性。若将消费税划归地方，需测算税基动态变化对地方财力的影响，避免因征管分散导致收入波动。