一

出台背景

地方政府专项债券是稳投资、补短板、防风险的重要政策工具。财政部数据显示，2015年我国首次发行新增专项债券不足千亿元，到2022年发行规模突破4万亿元大关，预计2025年新增专项债额度将提升至约4.4万亿元左右。随着专项债券规模的不断扩大，管好用好专项债资金显得愈发重要。然而，此前项目单位在收到专项债券资金时存在不同的理解和做法，导致部分项目单位的财务指标不能如实反映其财务状况。

为完善项目单位对专项债券相关业务的会计处理，优化专项债券管理机制，强化专项债券全流程管理，近日，财政部制定印发了《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（财会〔2025〕17号，以下简称《规定》）。《规定》针对专项债券资金核算及形成资产的信息填报两个问题，在现有会计准则制度体系的基础上研究制定，是对《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）中“加强专项债券资金使用监管”、“加强专项债券项目资产管理”、“规范新增项目资产核算”等要求的响应，有助于防范隐性债务风险，推动专项债资金依法合规、高效使用。

二

《规定》主要内容及解读

《规定》明确了专项债偿还责任边界、行政事业类和企业类项目单位的账务处理方式、专项信息的填报、新旧衔接的账务处理方式等内容。

（一）明确专项债偿还责任边界

政策原文：“行政事业类、企业类项目单位取得的专项债券资金，根据项目实施方案（或融资平衡方案）等约定需由本单位承担专项债券资金本息偿还义务的，应当按照规定将其承担偿还义务的部分确认为负债。”

政策分析：新规首次将项目实施单位划分为行政事业类与企业类两大类别，并对两类单位“是否偿债”“谁来偿债”进行明确。“专项债由谁偿还”不再由项目单位的身份（是政府单位还是平台公司）自动决定，而是以项目实施方案（或融资平衡方案）等是否约定由本单位承担本息偿还义务为条件，判断项目单位是否确认负债。如果项目实施方案（或融资平衡方案）等约定由项目单位承担偿还义务，项目单位应当确认负债，否则，不确认负债。

根据2019年中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》规定，“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全。”

可见，《规定》发布前，专项债的发行和偿还都属于预算管理的范畴，与使用专项债的企业法人没有关系，城投公司没有偿还专项债本息的法定义务。《规定》发布后，专项债偿还责任取决于《项目实施方案》或《融资平衡方案》中“白纸黑字”的具体约定，城投公司使用专项债不再自动等同于“政府债务”，这一规定彻底厘清了政府与企业（尤其是城投）的边界，使得项目单位的偿还责任更加清晰明确，从源头上遏制了责任不清所可能导致的隐性债务风险。

（二）明确不同类型项目单位账务处理方式

《规定》分别对行政事业类、企业类项目单位取得专项债券资金、购建相关资产、取得项目收入等的账务处理进行规范。

表1 行政事业类项目单位账务处理

表2 企业类项目单位账务处理

《规定》是在现行会计准则制度体系基础上发布的更加具体、完善的指导性办法，对专项债券相关业务的会计核算及信息汇总作出详细规定，有助于推动项目单位规范使用专项债券资金、合理预期财务风险，为财政部门、主管部门加强专项债券项目、资金、资产管理提供信息支撑，未改变现行企业会计准则的相关处理要求。前期会计处理不符合《规定》和现行会计准则制度规定的，应当按照相关规定进行会计差错更正。

（三）要求报送“专项债券项目投资表”和“还款情况表”

报表格式

（四）明确新旧衔接账务处理方式

1.行政事业类项目单位应当自本规定施行之日，对本单位现有专项债券资金作如下新旧衔接：

表3 行政事业类项目单位新旧衔接的账务处理

2.项目单位应当在本规定施行之日，编制“专项债券项目投资表”和“专项债券资金还款情况表”。

三

对专项债项目的影响及应对建议

（一）财务风险显性化，倒逼审慎选择项目单位

《规定》明确了负债确认规则，增强了专项债信息的透明度，财政部门通过穿透式监管系统能够直接看到项目的进展、资金使用、收益实现等情况，这对地方政府和项目单位都提出了更高要求。一方面，要求地方政府在项目谋划阶段提前做好项目规划计划，统筹考虑项目收益与债务风险，做好现金流评估和还款责任划分，注重项目思维从“重申报、轻管理”到“精细化”、“全生命周期管理”的转变，提升项目管理能力和风险防控意识，提早规避防范专项债偿付风险，遏制隐性债务。另一方面，倒逼地方政府提前开展对项目单位的“尽职调查”和“风险评估”，审慎选择项目单位。对于行政事业类单位，地方政府在决策前需充分评估单位的项目运营和盈利能力、建设管理和专业经验丰富程度、资金管理和融资能力、偿债能力等情况；对于企业类单位，在遵循上述《通知》规定“市场化转型尚未完成、存量隐性债务未清零的融资平台公司，不得作为项目单位”前提下，地方政府需综合考虑单位的资金实力、融资能力、风险防控能力、偿债能力、长周期运营能力等因素，优选项目经验丰富、财务状况良好、资源整合能力强的具有综合实力的项目单位，最大程度保障专项债项目实施质量和效率。

（二）规范编制项目实施方案（或融资平衡方案），明确偿债责任边界

《规定》明确项目单位是否承担偿还义务，不是会计核算规定的，而是在专项债券发行时就已经确定并写入项目实施方案（或融资平衡方案）等。如果项目实施方案（或融资平衡方案）等约定由项目单位承担偿还义务，项目单位应当确认负债，否则，不确认负债。这意味着，企业类项目单位使用专项债资金时，并非自动“豁免”债务。若方案明确还款责任在企业类项目单位自身，相关资金仍应计入其资产负债表，成为公司须偿还的债务。反之，如果约定由政府财政承担还款责任，则企业类项目单位可不确认为负债，相应资金可作为企业收入或权益性资金处理。新规的出台，通过提供更加准确、完整的会计信息，配合债务管理要求压实项目单位管理责任，有助于明确偿债责任边界，防范隐性债务风险，推动专项债资金依法合规、高效使用。

（三）加强项目资产全生命周期管理，提高资产质量

目前，专项债券相关的信息散见于各项目单位的各会计科目，缺少信息编报和汇总体系，难以形成专项债券项目资金和资产的全貌。《规定》强化专项债券信息报送，以项目为主体，根据预算管理要求报送“专项债券项目投资表”、“专项债券资金还款情况表”，对每一个专项债券项目的资产建设情况、各类资金来源及使用情况、专项债券本息偿还情况等进行反映。通过专项信息填报，提供每一个项目的全生命周期信息，为专项债券项目的闭环管理提供有力的信息支撑。对各专项债券项目的相关信息进行汇总编报，能够形成各地区和全国专项债券项目总体建设情况、总体形成的资产以及总体还本付息情况，为加强宏观管理提供重要信息和决策依据。《规定》优化资产管理，促进资产保值增值，提高资金使用效率具有重要意义。

（四）高风险地区债务风险管理要求更加严格，坚持化债与发展并重

《规定》实施后，对于债务高风险地区而言，对应地区的项目单位可能面临更加严格的债务管理要求，如果被约定承担偿还义务，就必须确认负债，将会增加其资产负债表上的负债规模，可能进一步凸显其债务风险。同时，高风险地区的债务情况、资金使用情况和项目效益会更加透明，有利于上级政府和监管部门的动态监督，但同时也给当地政府带来了更大的信息披露压力。

表4 债务高风险地区现状

目前内蒙古、宁夏等省份正有序退出债务高风险名单，但西南、西北及东北部分地区仍面临较大压力。这些债务高风险省份普遍具有土地财政依赖度较高、隐性债务压力较大、财政自给率偏低以及专项债集中偿还压力突出等特征，使得这些地区面临较为严峻的债务风险形势。因此，为应对新规带来的挑战，债务高风险地区需强化专项债资金全流程管理，坚持化债和发展两条腿走路，加快构建与地区经济发展相适应的债务管理机制。通过建立专项债项目全生命周期监管体系，强化“借、用、管、还”全过程管理，严把项目准入关，建立项目资金使用和收益实现的动态监控机制，通过争取再融资债券额度、推动融资平台转型等多渠道化解存量债务。同时，积极探索通过资产证券化等市场化方式，加快盘活地区存量资产资源，优化债务结构，在合理范围内支持新项目建设，形成存量资产和新增投资的良性循环，最终实现财政的稳健运行和地区经济的可持续发展。

（五）差异化资金使用效益可视化，推动地方精准有效投资

近年来，地方政府专项债券资金用途呈现多元化和精准化特征，资金投向已从传统的项目建设逐步拓展到化解存量债务、土地储备、收购存量商品房用作保障性住房、解决企业账款拖欠、注资政府投资基金等多个领域。2025年1-8月，全国发行新增专项债券达到3.26万亿元，其中特殊新增专项债券发行规模0.98万亿元，占比30.13%。

表5 全国专项债券各投向发行情况

《规定》通过会计处理的“硬约束”和信息透明的“强监督”，能够形成各地区专项债券项目总体建设情况、总体形成的资产以及总体还本付息情况，有助于地方政府更加清晰地了解各领域资金的使用情况、实际需求和效益，倒逼专项债管理从“规模扩张”转向“质量提升”和“精细化管理”。同时，地方政府通过定期评估资金使用绩效，建立动态优化调整机制，根据经济形势变化和政策需要及时调整和优化专项债资金投向，加大对重点领域的投入和新兴领域的关注，提高资金分配的精准性，有利于推动引导专项债券资金更精准、更高效地投向那些真正有利于扩大有效投资、推动地方经济社会高质量发展的领域和项目，提高公共投资的效率和效益，减少资金闲置和浪费。