一、招商引资概述

（一）招商引资的概念和意义

（二）招商引资协议

二、地方政府招商引资存在的法律风险

（一）合同法律风险

（二）刑事法律风险

（三）环境资源破坏法律风险

（四）政府违法行政法律风险

三、律师在参与地方政府招商引资工作中发挥的重要作用

（一）有效防范招商引资法律风险，促进项目合规落地

（二）提供完善的法律顾问服务，助推企业稳健增效

（三）营造良好的法治营商环境，树立法治政府形象

四、律师参与地方政府招商引资全流程法律服务工作内容

（一）前期法律风险的评估与论证

（二）政策合法性审查

（三）协议的起草与审查

（四）有效预防和处理纠纷

五、结语

摘要

摘 要：随着区域经济竞争加剧，招商引资成为地方政府推动经济发展的重要手段，也是吸引资金与先进技术的主要方式，但过程中潜藏的法律风险不容忽视。本文通过释明招商引资的概念，重点剖析地方政府在招商引资中面临的主要法律风险，针对可能出现的法律风险，强调律师参与的重要性，提出律师应通过尽职调查、政策合法性审查、协议审查与纠纷化解等方式介入招商引资全流程工作，助力各方主体规避法律隐患，推动地方政府招商引资法律风险管理，促进项目合规落地，从而保障招商引资可持续性和地方经济高质量发展。

关键词：招商引资 法律风险 律师参与

一、招商引资概述

（一）招商引资的概念和意义

招商引资是指地方政府为了促进地方经济发展，通过提供优惠政策、改善投资环境等方式，吸引非本地投资者前来投资的活动。招商引资属于市场经济的范畴，其一方面是引进项目，另一方面是引进资金。前者是吸引能够带动地区经济发展的项目落户本地区，后者则是引资者将自己的项目通过招商的方式，交给投资者，并加以具体实施的一系列经营活动。

目前，招商引资已经成为了我国经济发展的重要部分，对于区域发展而言，是推动经济增长、促进产业升级的重要途径。通过引入外部资金和技术，可以加快地方经济的发展步伐，提高经济质量和效益。这不仅包含直接的经济效益，如增加税收、提高就业等，还可以产生间接的效益，如促进产业链的发展、提升区域竞争力等。同时，招商引资还有助于推动地方政府的改革和创新，提高政府的服务效率和质量。

（二）招商引资协议

在地方政府招商引资过程中，政府作为引资方通常会与投资方签订合同、协议，用以固定招商引资成果，明确双方权利义务关系，这种合同、协议就是通常所说的招商引资协议。其大体可以分为两类，一类是意向性质的协议，如合作备忘录，合作框架协议等，一般不约定具体的权利义务，没有法律约束力，也没有相应的法律责任。一类是具有法律约束力的行政协议。招商引资作为政府的一种行政行为，不是平等民事主体之间的民事行为，招商引资协议内容涉及政府的职责权限,并且为了约束行政权力,解决行政争议,应定性为行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”

招商引资协议应包括项目投资主体、投资额、建设内容和周期、支持政策、权利义务、违约责任、退出机制等关键性条款；还会约定关于土地出让或协议供地、估值调整、补助资金、税收优惠、项目用地收回、项目公司、政策调整等特殊条款。协议各方应对双方权利义务作出明确对等的约定，避免因内容表述不严谨、不准确，存在歧义或操作性不强，导致后期难以执行、监管。

二、地方政府招商引资存在的法律风险

（一）合同法律风险

1.招商引资项目合同

签订书面的项目合同是对招商引资多方当事人权利的基本保障，是使招商投资书面化、法律化的重要手段。

在协议订立阶段，存在未签订书面合同便实际履行、签订合同时存在重大程序违法或合同欠缺主要条款、作为政府方签订合同时主体前后不一、合同条款约定不明或履行中发生变更以及同一合同条款之间约定有矛盾等风险。

在协议履行阶段，往往会出现由于某一主体没有能力履行合同的情况，造成违约的法律风险。例如：政府给投资方许诺优惠过多而客观上又难以满足，或投资方履行合同主要义务存有重大瑕疵或拒绝履行合同主要义务。甚至由于招商引资协议无法顺利履行而导致项目留下“烂尾”工程，极易产生公共危机风险，损害政府公信力。对于投资方企业，要理性对待优惠政策，在最大限度争取政策支持的基础上，避免违法的税收安排，导致税收奖励条款无效，自身权益难以保障。

2.劳动用工合同

如果严格遵照《劳动合同法》的规定，势必加大投资者的投资成本，因此，很多投资者千方百计规避法律规定，从而可能导致用工合规性风险、劳动安全风险、违法解除劳动合同风险等情况，损害劳动者利益，引发法律纠纷。甚至可能发展成群体性事件，最后滋生其它民事法律纠纷，包括债权债务纠纷、侵权法律纠纷、违约法律纠纷等。

（二）刑事法律风险

在招商引资过程中，常见的犯罪类型有：投资诈骗犯罪、虚假出资、抽逃出资犯罪、危害税收秩序犯罪和其它危害社会主义市场秩序犯罪。有些犯罪分子利用当地政府急于吸引外资的心理，假借招商引资之名，行非法之事。例如，以先承诺投资，接着要求地方政府给钱给地，再转移或抽逃资金这种手法不断骗取政府补贴。有些政府官员只注重在交代上级安排的工作上，而忽视对投资方的防范，对投资人资信的调查也不够深入，给犯罪分子留下了可乘之机，致使国家和人民的财产遭受了无法挽回的损失。其次，贪污受贿类犯罪也是招商引资中的高发型犯罪，某些主体为谋取不正当利益，向当地的政府官员行贿，以此获取保护伞或谋取某种特殊利益，严重地毁损了招商地区的投资环境、政府的形象和公务员的职务廉洁性。

（三）环境资源破坏法律风险

环境保护是招商引资题中应有之义，也是是衡量招商引资质量和水平的重要指标。然而，由于部分地区经济发展水平较低，地方财政有限，为节省成本而降低准入企业的环保标准。若政府未履行环评审批监管职责，导致企业发生重大污染事故，相关责任人可能被追究行政乃至刑事责任。

（四）政府违法行政法律风险

在招商引资中，很多地方政府为了使引进企业尽早落地，出现了突破法律、政策招商，违法行政的现象。例如，一些地方政府突破“红线”，违规滥用税费、财政奖补等优惠政策招商引资，吸引企业入驻，结果却是各地竞相降低投资门槛，影响市场的公平竞争，这不仅是政府要承担违法行政的法律后果，更是会导致招商引资“内耗式”发展、“内卷式”恶性竞争，影响国家宏观调控的效果。

三、律师在参与地方政府招商引资工作中发挥的重要作用

律师作为专业法律服务人员，在招商引资法律风险管理中能够发挥重要作用。律师介入招商引资工作，既要做好具体项目的法律服务，也要将法律服务渗透到招商引资工作全链条各环节中，切实增强各方风险意识和合规意识，为项目招引、落地、投产、达产等提供更加优质的法律保障。

（一）有效防范招商引资法律风险，促进项目合规落地

律师介入招商引资，可做的具体事情包括：项目可行性法律论证、出具法律意见书、诚信状况调查、起草审查法律文书、办理有关法定手续、受托处理纠纷等等。若招商引资的政府及企业聘请律师为其提供日常法律顾问服务，能够有效地从多个方面不同角度预防风险，促进招商引资工作健康有序、合法合规地发展。

（二）提供完善的法律顾问服务，助推企业稳健增效

律师参与招商引资工作，从项目论证、签约、施工建设、到实际经营，进行全流程法律风险管理。企业全部投入生产经营后，律师对企业状况经过前期的服务和交流已比较熟悉，这使得律师可以为企业提高生产经营、管理水平上提供更为全面的法律顾问服务。能够基于企业所处的行业、生产经营特点和管理模式等，在企业劳动用工管理、知识产权、日常经销合同的管理和应收款、企业对外投资发展、进出口贸易等方面，为企业保驾护航，助力企业稳健增效。

（三）营造良好的法治营商环境，树立法治政府形象

大多投资者愿意看到地方政府是严格依法办事、重规则、守诚信的招商形象。有见识的投资者最为看重的是良好的投资环境，即政府的优惠政策和法治环境。良好的投资环境能够保障资本安全，才有可能使投资方下一步所期望的投资利益能落到实处。律师是地方营商环境发展的重要力量，加强律师对地方招商引资工作的参与，可以为法治化营商环境的塑造提供重要助力。

四、律师参与地方政府招商引资全流程法律服务工作内容

律师在地方政府招商引资全流程中提供的法律服务内容，涵盖从项目前期论证到签约落地的各个环节。

（一）前期法律风险的评估与论证

1.尽职调查

律师需要对重大的招商引资、投资、合作等经济项目进行全面的尽职调查，具体来说，律师需要审查相关参与方的主体资格、资信状况、交易背景等，确保所有信息的准确性和合法性，并作出相应的法律意见，为后续合作协议的制定提供全面的支持。

2.项目法律风险评估

在尽职调查的信息基础上，律师需要对招商引资项目的法律风险进行全面评估，判断项目是否具有可行性，包括企业资质、投资体量、行业现状、发展前景和产业链价值等方面。同时，还需评估地方政府在招商引资中的法律保障措施是否健全，是否存在法律保障不健全的问题。通过评估，指出项目中可能存在的法律隐患，帮助招商引资参与方及时调整策略，避免造成损失。

（二）政策合法性审查

律师通过审查政府招商引资政策的合法性，在相关政策制定阶段提前介入，全程参与，从源头破除发展障碍。

综合研判政策措施合法性、科学性、可行性，确保政策科学合理。合法性审查主要包括以下方面：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否合法合规；是否存在违法作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的情形；是否存在违法作出增加本部门权力或者减少本部门法定职责的情形；是否存在滥用行政权力排除、限制市场竞争行为等妨碍全国统一市场和公平竞争的规定；是否违反规范性文件制定程序等。

（三）协议的起草与审查

律师在协议起草时要以模版合同为基础，根据各方实际需求细化合同约定内容以防范法律风险。律师需要对招商引资过程中各类协议进行详细的法律审查，包括协议的效力、签约主体资格、权利义务的对等性、违约责任等。此外，还需关注协议中的具体风险点，如优惠政策的合法性、土地使用权、项目实施监管、政策调整影响、补助资金使用和回收、投资回报保障、退出机制、项目用地收回条件和项目公司责任等内容。

（四）有效预防和处理纠纷

1.提供谈判支持

在谈判阶段，律师在招商引资中扮演着谈判专家的角色。律师凭借专业知识和经验，可以最大限度协调政府和投资企业之间的利益关系，寻找最大平衡点，促使合作双方实现利益共赢。律师全程参与，以事实与法律为基点，对双方的关切点进行深入了解，根据双方合理的要求，明确双方的权利义务，从而有效地降低后续发生纠纷的可能性。

2. 搭建政府和企业间法律沟通桥梁

发挥政府和企业之间的纽带作用，加强引进项目的后期法律服务。

针对经营中项目建设所涉及的具体问题，及时掌握项目建设情况，协调、跟踪、督促、解决项目建

设过程中存在的各类问题，确保项目顺利建设落实。

3.纠纷的处理

若在招商引资项目履行过程中发生争议，律师可以先组织各方主体进行磋商，倾听各方诉求，权衡各方利益，通过调解来化解矛盾。对于重大项目可以组织专家论证会，对项目相关法律问题进行论证，形成法律意见书，为政府依法施政提供参考，也为妥善解决项目各方的争端提供了法律依据。通过调解无法解决的，律师可以提供诉讼、复议、仲裁的代理服务，确保委托方合法权益得到充分保障。

五、结语

地方政府招商引资既是推动经济增长的重要引擎，也潜藏着复杂的法律风险，如管理缺位可能引发重大经济与社会问题。律师通过深度参与地方招商引资工作，可以通过风险评估、政策审查和纠纷调解等方式，为政府与企业搭建合规合作的桥梁，实现招商引资工作中风险与收益的平衡管控。