【导语】

“十四五”期间，中国用五年时间完成了竞争政策从理念宣示到制度成型的关键一跃。站在“十五五”门槛，国内“内卷式”竞争与国外“补贴—反补贴”冲突同步升温，竞争政策亟待从“有没有”迈向“强不强”“优不优”。本文在系统总结既有经验成绩基础上，提出把竞争政策升格为顶层宏观治理工具、把高标准国际经贸规则内化为治理标准、把产业补贴全面纳入竞争中性评估的新思路，为构建高水平社会主义市场经济体制提政策参考。

作者：黄勇 对外经济贸易大学竞争法中心主任

一、“十四五”奠基：竞争政策法治保障体系的系统性集成

1.从政策表述到制度框架

党的十八大以来，以“发挥市场在资源配置中的决定性作用”为发端，中央对竞争政策高度重视，递进的表述不断推动竞争政策从幕后走向台前。十九届四中全会《决定》要求“强化竞争政策基础地位”，这是竞争政策的表述首次进入中央全会文件。“十四五”规划《纲要》用单独一节的内容，对强化竞争政策基础地位作出具体部署。“十四五”《市场监管规划》提出要实现“竞争政策和产业政策更加协调”的目标，把握住了这项工作的核心内容。

随着竞争政策的重要性日益凸显，2022年《反垄断法》首次修订，写入“强化竞争政策基础地位”表述；“国家建立健全公平竞争审查制度”也在形成新《反垄断法》条文后，促成国务院《公平竞争审查条例》出台。自公平竞争审查制度实施以来，全国累计审查政策措施近200万件，清理存量文件约500万件，其中约10万件排除、限制竞争的政策措施废止或修订，市场竞争秩序和营商环境持续向好。

2.从整体改革到多点突破

随着公平竞争工作的持续深入，铁路、能源、电信等具有自然垄断属性行业的竞争性改革不断同步推进。在电信行业，随着移动通信转售业务正式商用，5G基站共建共享率超过90%，虚拟运营商用户突破1亿；电力行业自2023年起，全国燃煤发电电量原则上全部进入市场，工商业用户电价浮动区间扩大至±20%，跨省区电力现货市场首批试点结算电量突破500亿千瓦时；铁路行业在2024年，京沪高铁实行浮动票价机制，国铁集团首次引入社会资本参与城际铁路运营。

3.从国内规则到国际治理

中国2021年申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、2023年签署《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），并在北京、上海、海南等自由贸易试验区（港）率先开展竞争中性、补贴透明度压力测试。2024年，上海自贸试验区开出首张跨境数据“竞争合规证明”，为TikTok、Shein等企业应对欧盟《数字市场法》（DMA）提供“中国方案”。

二、“十四五”镜像：高速增长到高质量发展的三大挑战

1.“内卷式”竞争：可竞争空间不足的系统性根源

近期，“内卷式”竞争在多个行业持续蔓延。光伏组件价格三年下跌40%、新能源汽车“国补”退出后，部分地方政府转向“地补”+“政府投资基金”方式继续输血。新能源汽车单车利润跌破3000元，同质化产能扩张背后是地方“保姆式”补贴和信贷隐性担保。2024年，A股新能源整车企业的政府补助占净利润比重仍高达27%，扭曲企业退出机制，延缓市场出清。某中部省份2024年对新落地电池项目按固定资产投资5%给予现金补贴，直接诱发周边两省跟进“加码”，最终导致区域产能利用率跌破60%。

“内卷式”竞争反映出一些规律性特点和经验：一是从国家利益角度来看，海外对华科技出口管制步步升级，若国内继续无序扩张低端产能，将错失窗口期。二是从创新角度来看，当技术路线尚处探索期，过度补贴易锁定低效路径，抑制颠覆式创新。三是从国内市场角度来看，缺乏创新的竞争与缺乏竞争的创新，都有可能加速市场结构趋于集中，孕育出“寡头”进一步遏制发展态势。

2.产业政策与竞争政策“错位”

2024年以来，国内AI赛道呈“百模大战”之势：半年时间冒出200余家大模型初创公司，多地政府竞相以“算力券”“落地奖”招引项目，个别园区甚至喊出“每千卡一年补贴1000万元”。表面风光之下，却是模型同质化、价格战愈演愈烈——某头部云厂商将千亿级参数模型API调用价一次性下调90%，中小企业被迫跟进“赔本抢客”，导致研发投入占比从平均18%骤降至6%以下。更堪忧的是，地方政府比拼补贴政策，造成算力基础设施重复建设、高端GPU空置率高达40%，形成新一轮“政策洼地—资源错配”。

产业政策能够在行业发展初期，迅速实现市场规模化，但也必须要看到，规模领先不等于技术领先、市场领先。“吹尽狂沙始到金”，只有经过市场竞争的千淘万漉，行业内企业才能从长期竞争中脱颖而出，产业政策才能算是真正落地。

3.国际经贸规则“高墙”

欧盟《外国补贴条例》（FSR）2024年7月正式执行，首案即针对中国电动大巴补贴发起深度调查，要求涉事企业在6个月内剥离已获欧洲订单；美国《通胀削减法案》（IRA）将中国电池材料排除在补贴清单之外，国内厂商面临“出海即遭反补贴”的连锁冲击。除个别国家和地区的高要求之外，CPTPP等国际规则还对国有企业施加了“三把锁”：首次将“国有企业”界定为“政府拥有50%以上股权或拥有实际控制权的企业”，国企统计范围更宽；要求国企在采购、销售、投资时“仅以商业考量为基础”，禁止交叉补贴、低价融资、行政垄断等“非商业援助”；此外，国企须每年披露股权结构、政府注资、债务担保、税收优惠等20余项信息，一旦认定造成“不利影响”，可启动争端解决并加征反制关税。

三、“十五五”的展望：以竞争政策统领改革开放新议程

1.强化竞争政策基础地位：从“影响”到“统领”

第一，进一步深化对竞争政策的规律性认识。竞争政策是将“尊重市场，竞争优先”作为根本原则和基本遵循的政策、法律的统称。在成熟市场经济体中，竞争政策对资源配置发挥着基础性、决定性作用，要求其他政策、立法在制定和实施过程中须优先考虑市场的规律、竞争的规则。

第二，进一步发挥竞争政策的重要作用。“十五五”期间，竞争政策要在“强化竞争政策基础地位”，实现“竞争政策和产业政策更加协调”目标基础上，使竞争政策进一步深度根植于国家经济体制的顶层设计。要明确竞争政策与产业、财政、投资、货币、贸易、消费、就业、区域等政策之间的协调关系和协调机制，并构建相应制度予以保障，实现竞争政策“点线面体”的全方位升级。

第三，进一步完善竞争政策的实施框架。具体到工作层面，一是要求产业规划、财政配套、重点投资等须附竞争影响评估报告。二是要求相关产业、财政政策必须制定成为法律性文件才能付诸实施，用制度的“长期性稳定性”对冲政策的“短期性阶段性”。三是完善相应考核机制，一方面要让有关人员对建立低质重复建设的项目“终身负责”；另一方面也要让长期才能显著见效的项目，使有关负责人“长期受益”，避免地方出现“竭泽而渔”式主政。

2.构建高水平社会主义市场经济体制：以竞争法治激活创新

第一，要为处理好政府和市场的关系建立刚性约束。在通讯、芯片、数字经济、人工智能等高度创新领域，最前沿、原生性、颠覆式创新往往产生于高度市场化的环境，政府规划无法代替市场选择。因此，政府在产业规划过程中，应坚持有所为、有所不为，将整治“三拍”干部与约束政府产业规划相结合，防止产业被“框死”，给市场上不同的技术路线、创新路径预留充足空间。

第二，要让竞争和价格机制在要素市场、重点领域更充分发挥作用。例如在资本市场估值体系方面，建立上市企业监管与竞争政策评估联动机制，对医药、芯片企业上市前接受政府补贴超过净利润30%的，要求披露补贴退出路径及市场竞争可持续性；投行须出具竞争合规专项核查意见。又如在土地市场方面，推广“标准地+承诺制”改革，产业用地出让前公示亩均税收、能耗、排放“硬杠杠”，竞得企业达不到标准即按市场评估价收回土地，杜绝“低效率圈地”。

第三，要为竞争理念和规则构建更完善法治保障体系。例如探索“数据要素市场”的竞争中性规则，对政府持有的公共数据实行“公平、无歧视”开放，防止国有平台借数据优势挤压民营创新。同时，政府要为企业提供明晰规则，降低企业合规成本，增强企业的长远预期和确定性。

3.对接高标准国际经贸规则：变“客场”为“主场”

要高水平对接CPTPP等高标准国际经贸规则，同时应认识到，高标准国际经贸规则不等于各种条约、协定记载的文本，因为文本形成背后，有各种博弈与妥协，最终形成“公约数”，即一定范围内公认的。因此，要透过规则文本，看到背后规律性的理念、价值观和运行体系，以高水平对接引领国际经贸规则话语和实践体系。

【结语】

“十五五”时期，中国经济将从规模扩张转向质量竞争，竞争政策不再是简单的“反垄断”，而是统筹发展与安全、改革与开放的基础性制度。只有把竞争政策置于宏观治理的核心位置，才能以国内市场的充分竞争孕育世界级企业，以对接高标准国际规则塑造开放型经济新优势。通过好的竞争政策，是让创新者赢得市场，而不是让补贴赢得订单。

责编：叶舒筠