首次在中央文件提出“五个必须”，这既是对去年经济工作规律性认识的总结和升华，又对明年经济工作具有重要指导意义

文｜《财经》记者 孙颖妮

编辑 | 王延春

12月10日至11日，中央经济工作会议在北京举行。会议分析当前经济形势，部署2026年经济工作。

回顾即将过去的2025年，会议指出，今年是“很不平凡的一年”。中国社科院美国研究所研究员、副所长徐奇渊向《财经》表示，今年的确很不平凡，2024年末，在中美贸易摩擦背景下，国内外诸多经济学家对今年的经济增长呈悲观态度，各类国际经济机构对今年中国经济增速的预测只是略高于4%，但是后来我们都看到，中国经济扛住了关税战的冲击，外部环境还实现了阶段性缓和。今年外贸表现大超预期，总体经济增速也较平稳，近期国际经济机构普遍上调中国增速预期，这表明中国经济具有较大韧性。

对于全年的经济增速，中国金融四十人研究院预计，在上一轮增量政策的支持下，全年5%的增长目标能如期实现，四季度经济仍能保持平稳运行。

《财经》注意到，12月以来，多家国际机构也上调中国经济增速预期，如IMF预计2025年中国经济增速为5%，较10月预测上调0.2个百分点。世界银行预测为4.9%，较6月预测上调0.4个百分点。

在肯定今年成绩的同时，会议也指出“我国经济发展中老问题、新挑战仍然不少，外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多”。

徐奇渊也表示，今年经济也呈现出诸多问题和挑战：“供强需弱”依旧是经济增长的突出矛盾；消费不振问题突出，社会消费品零售总额增速仍在低位；固定资产投资表现最弱，下半年出现负增长；房地产投资二次探底，也影响到各行各业，挑战比较严峻。微观主体方面，民营企业预期不稳、信心不足，经营困难，内卷问题仍待进一步破解；毕业生和农民工等群体就业面临压力；政府地方化债仍在推进当中。这些都是接下来亟待解决的问题。

2026年“十五五”开局之年，经济工作怎么干？

会议为明年经济政策画出了重点：实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性，持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量，因地制宜发展新质生产力，纵深推进全国统一大市场建设，持续防范化解重点领域风险，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期......

值得注意的是，此次会议强调了对做好新形势下经济工作新的认识和体会：必须充分挖掘经济潜能，必须坚持政策支持和改革创新并举，必须做到既“放得活”又“管得好”，必须坚持投资于物和投资于人紧密结合，必须以苦练内功来应对外部挑战。

徐奇渊表示，这“五个必须”是首次在中央文件提出，这既是对去年经济工作规律性认识的总结和升华，又对明年经济工作具有重要指导意义。

第一个必须，挖掘经济潜能，这与统一大市场建设、扩大内需相对应。中国具有超大市场规模的优势，但当前尚未完全发挥潜能，对外需依赖仍然较大。市场分割、地方保护主义、“内卷式”竞争、需求不振都导致国内大循环的优势尚未发挥出来，统一大市场建设至关重要。

第二个必须，坚持政策支持和改革创新并举。意味着不仅要出台总需求政策，相应的深层次改革工作也要跟上。总需求政策支持能够使经济回到潜在增速水平，改革创新则是提高潜在增速，增强经济增长的内生动力。

第三个必须，强调既“放得活”又“管得好”。“管得好”要求不能出现“管死”“一刀切”的情况，“管得好”不容易，这对国家治理体系与治理能力现代化提出了更高要求。

第四个必须，坚持投资于物和投资于人紧密结合。一方面，中国仍是发展中国家，仍需要提高人均物质资本存量；另一方面，我国面临人口老龄化挑战，人口红利淡出，人力资本的重要性上升。两个方面需要紧密结合、协同推进。

第五个必须，以苦练内功来应对外部挑战。强调统筹国内经济工作和对外国际经济斗争，国内经济向好，对外经济工作才更有底气。其中，如何扩大内需，实现内需主导是国内经济工作关键，这其中也面临一系列的结构性问题。

“这五个必须对做好明年经济工作至关重要，也是明年经济工作中需要重点解决的问题。”中国宏观经济研究院研究员张燕生向《财经》记者表示，接下来的核心问题是如何将这五个必须落地，这对宏观经济治理能力提出了挑战。

展望2026年经济形势，中国金融四十人研究院认为，会议直面当前经济主要挑战，对经济增速的重视程度有所增加，明年不会轻易下调增速目标，依然会维持5%左右的GDP增速目标。东方金诚首席宏观分析师王青判断，2026年GDP增速目标将设定为“4.5%至5.0%之间”，较2025年“5.0%左右”的增速目标有所下调，继续保持中高速增长水平。

保持扩张取向，发挥存量、增量政策集成效应

明年经济工作的政策取向如何？

会议指出，要坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，提升宏观经济治理效能。

会议还强调，要增强宏观政策取向一致性和有效性。将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估。健全预期管理机制，提振社会信心。

民生银行首席经济学家温彬团队表示，“稳中求进、提质增效”是在中央经济工作会议上首次提出。历史上，财政政策曾多次用过“提质增效”，如2023年“积极的财政政策要适度加力、提质增效”，2020年“积极的财政政策要提质增效、更可持续”。政策总基调通常将“稳中求进、以进促稳”作为固定搭配，今年提出“稳中求进、提质增效”，预示着政策将更加注重质量和效果。

会议两处提出了存量政策和增量政策，如何理解？徐奇渊举了一个例子，例如财政存款偏高，或是结余到了年底仍有较大数量未使用。因此需要充分利用、发挥存量政策作用，不能总是增加资源投入，最终却没有充分利用。

徐奇渊分析，这个现象产生的原因有很多。例如，财政预算下达时间是在两会之后，部分单位直到4月才下达预算，接下来还需要开展立项和招投标工作，项目真正启动可能就到了年中。如果对项目没有提前谋划，就容易导致预算执行进度不理想。

存量政策如何有效利用？粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，2026年盘活存量政策的重点在于挖掘沉淀资源、提升政策传导效率。其一，盘活存量资金与资产。加大对财政结转结余资金的清理统筹力度，积极盘活行政事业单位及国企的闲置资产，利用REITs等工具让“沉睡”资产产生现金流，腾挪财政空间。

其二，优化信贷存量结构。引导金融资源从低效领域和僵尸企业退出，精准投向科技创新与绿色发展；完善存量房贷利率动态调整机制，切实降低居民负债压力，释放消费潜力。其三，巩固结构性减税降费成果。确保存量留抵退税、研发费用加计扣除等政策精准落地，稳定企业预期。其四，整合优化各类产业补贴与扶持基金，避免“撒胡椒面”。

增量政策有哪些？罗志恒分析，明年可以储备的增量政策工具依然较多：其一，根据形势的需要动态调整预算，尤其是当税收收入和土地出让收入不及预期时要及时增加预算，扩大财政支出，稳定经济增长，避免居民收入和消费能力受房地产持续调整的影响。其二，消费品以旧换新补贴从商品消费调整到服务消费，促进服务消费发展。

其三，启动新一轮有效益的投资计划，重点支持东部地区、重点考虑投资效益，资金来源为法定债务而非扩张隐性债务。其四，探索增发国债在中央层面成立“房地产稳定基金”。其五，推动“国资—财政—社保”联动改革，在不增加财政负担的基础上，增加国资收益上缴财政并专项用于社保体系建设，提高城乡居民养老金待遇，降低其预防性储蓄需求、释放消费潜力。

会议指出将各类经济政策和非经济政策纳入宏观政策取向一致性评估，如何理解？张燕生表示，相比于经济政策，非经济政策的评估难度更大，非经济部门的协调难度也非常大，因为这些部门对经济工作不熟悉，很难评估和掌握相关政策对经济产生的影响。因此，需要进一步以创新思维推动改革，提升经济治理能力，促进各类经济政策和非经济政策协同一致。

具体到财政政策，会议指出，要继续实施更加积极的财政政策。保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，加强财政科学管理，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策。重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线。严肃财经纪律，坚持党政机关过紧日子。

温彬表示，考虑到2026年是“十五五”规划开局之年，实现经济“开门红”对于稳定预期和提振信心至关重要，而在复杂的内外部形势之下，中国发展面临的不确定难预料因素增多，有必要发挥积极财政政策作用，加大逆周期和跨周期调节力度，并注重提升政策效能，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

从实际力度看，会议明确“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”，对“必要”的强调，与“提质增效”的工作基调相互呼应。

今年全年新增政府债务规模达12.36万亿元。温彬预计，“更加积极”政策取向下，2026年新增政府债务规模或进一步提升至12.5万亿元左右，以支撑广义财政支出强度、兜牢基层“三保”底线。

具体来看，民生银行预计，2026年赤字率维持在4.0%左右水平，对应赤字规模约为5.9万亿元，较上年增加约2000亿元，增加部分主要由中央承担，地方赤字规模持平于上年的8000亿元；超长期特别国债发行1.8万亿元，比上年增加5000亿元，更大力度支持“两重”“两新”；地方政府专项债发行4.8万亿元，比上年增加4000亿元，满足投向领域显著扩围的需求，并继续支持化债、清欠等。

对于货币政策，会议指出要继续实施适度宽松的货币政策。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，畅通货币政策传导机制，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

温彬表示，会议提出“灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕”。一方面，表明降准降息仍是明年货币政策操作的可选项，但更强调操作的“灵活高效”，既要做好“相机抉择”，又要做好多重目标平衡，以提高政策实施的质量和长远效果。另一方面，央行将继续综合运用质押式和买断式逆回购、MLF、公开市场买卖国债等多种流动性投放工具，以保持“适度宽松”的流动性环境。

值得注意的是，此次会议对货币政策目标增加了一个新要求：让物价合理回升作为货币政策的重要考量。温彬认为，这一方面反映出在后续货币政策制定和实施中对经济增长和物价回升诉求较强，另一方面则反映出对金融体系规模的关注降低。

内需主导，扩大服务消费引重视

会议提出了八大重点经济任务，扩内需被放在了首位。

会议明确，坚持内需主导，建设强大国内市场。徐奇渊表示，去年经济任务的第一条便是扩内需，而今年表述强调内需主导，表明扩内需被摆在了年度经济工作的首要位置，思路也越来越清晰。

对于具体的扩内需手段，会议指出，深入实施“提振消费”专项行动，制定实施城乡居民增收计划。扩大优质商品和服务供给。优化“两新”政策实施。清理消费领域不合理限制措施，释放服务消费潜力。

张燕生表示，收入是影响居民消费的重要原因。预计增加城乡居民收入将是2026年扩内需、促消费的首要任务和重点举措。

徐奇渊表示，扩内需首先是增加收入，但优化供给、增强供给的适配性也十分重要。在供给视角，会议特别强调了扩大优质商品和服务供给，释放服务消费潜力，这是接下来扩消费的重要方向。

徐奇渊分析，各国发展经验表明，当人均GDP达到一定水平后，消费结构就会从商品为主逐渐转变为服务为主。这也符合马斯洛需求层次的规律。我国的发展也已经进入了这样一个阶段。当前，总体上制造业供给有余，“供强需弱”问题在制造业领域十分突出，但与此同时，服务消费的需求在一定程度上受到了抑制，居民并未得到很好满足。在教育、医疗、家政、养老和幼托等领域，居民消费需求仍然有待满足，尤其是这些领域优质服务的需求空间非常大，需要放开相关市场准入，规范市场运行，大力增加优质服务供给。

《财经》注意到，12月1日，求是网发文《为什么要扩大服务消费？》。文章提到：“相较于实物消费，服务消费具有消费频次高、乘数效应强、增长可持续、创新空间广等突出特点。”

“发展服务消费，有利于挖掘消费潜力，满足人民日益增长的美好生活需要；有利于拓展就业渠道，增强就业弹性，增加劳动者收入；还有利于带动生产和投资，优化产业结构。”

如何提振服务消费？罗志恒表示，提振服务消费需要从需求端的收入保障和供给端的质量提升两个方面同时发力，通过系统性政策组合推动服务消费实现高质量发展。

第一，需求端刺激消费的政策转向服务消费，推动“以旧换新”政策从商品补贴逐步转向服务消费补贴。第二，推动“国资-财政-社保”联动改革，增加国资上缴财政并专项用于提高社保体系建设，提高城乡居民养老金待遇，降低其预防性储蓄需求、释放服务消费潜力。

第三，在落实劳动者权益保护的基础上优化休息休假制度，适当增加下半年的公共假期，增加劳动者闲暇时间。第四，重点解决流动人口子女义务教育问题，加快推进大中城市以家庭为单位的流动人口城市化进程。第五，注重发挥公共投资的力量，补齐服务消费供给短板、提升服务质量。第六，优化服务消费和服务业发展的政策环境。

投资方面，会议指出，推动投资止跌回稳。徐奇渊表示：“推动投资止跌回稳是新情况，今年投资增速低位徘徊并出现负增长，但明年有望回正。”

如何拉回投资增速？会议指出，适当增加中央预算内投资规模，优化实施“两重”项目，优化地方政府专项债券用途管理，继续发挥新型政策性金融工具作用，有效激发民间投资活力。高质量推进城市更新。

对于提升投资效益，中国国际经济交流中心研究员孙晓涛建议，一是提高企业必要的投资收益。企业之间的恶性竞争是中国长期存在的问题，不仅在国内市场，而且在国际市场上也经常相互压价。提高投资效益，就是要避免市场饱和行业的简单重复建设，提升企业产能利用率，改善企业经营状况，增强企业研发和创新能力，提升企业未来竞争力。

二是增强基础设施项目未来现金流稳定性，降低融资成本，形成基础设施投融资可持续发展模式。三是提升投资之间的彼此带动作用，增强投资对消费和出口的促进作用，推动增量资本产出率回落，提升投资稳增长能力。

四是要关注投资投向问题。通过投资结构调整提高全要素生产率和经济增长质量，提升经济未来增长潜力。

创新驱动增长动能，更加注重区域协同创新

会议指出，坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能。制定一体推进教育科技人才发展方案。建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心。强化企业创新主体地位，完善新兴领域知识产权保护制度。

《财经》注意到，此次会议关于创新的一项表述值得注意，以前提出的是建设北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，此次增加了京津冀、长三角表述。对此，业内专家表示，这表明我们更加注重区域协同创新。

会议指出，制定服务业扩能提质行动方案。实施新一轮重点产业链高质量发展行动。深化拓展“人工智能+”，完善人工智能治理。创新科技金融服务。

市场人士分析，在创新驱动下，接下来那些契合“双碳”目标、数字经济转型、高端制造升级等国家战略，且同时具备政策持续加码、核心技术突破、市场需求爆发三重支撑的科技产业，将突破增长瓶颈，进入高速扩张期，也是投资界的未来机会。

未来，高科技新兴产业、未来产业将迎来更大的发展机遇。《财经》梳理各机构预测接下来重点发展的八大未来产业：人工智能赋能、脑机接口技术突破、商业航天的竞争态势、可控核聚变的进展、深海领域的探索，以及量子、生物制造以及空天信息产业的发展。

会议强调了强化企业创新主体地位。当前，企业以绝对优势占据中国科技创新的核心阵地。国家发改委数据显示，2025年2月，国家高新技术企业中民营企业占比在92%以上。上交所数据显示，截至2025年1月，全国在科创板共上市企业583家，其中482家为民营企业，占比约83%。

全国工商联开展的民营企业科技创新相关研究显示，中国独角兽企业中民营企业数量占比达92.72%。

一方面民营企业是科技创新的重要支撑力量。另一方面，中国民营科技企业发展仍然面临一些困难。从“IT桔子”发布的数据来看，2021年以来，中国新增独角兽数量已经出现连续四年下滑，并处于近十年最低点。诸多专家建议，要推出更多举措解决科技企业面临的融资难、融资渠道不足问题，营造良好创新生态。

徐奇渊表示，在对外开放的表述上，强调“共赢”是四中全会、“十五五”规划建议稿，以及本次中央经济工作会议的新提法。“贸易顺差体现了中国企业的竞争力、体现了中国经济的韧性，但是我们也走自己的路，也要让别人有路可走。在贸易方面，不只重视出口，还要重视进口。这个政策方向和扩大内需、治理内卷等举措也是完全一致的。”

会议指出，坚持对外开放，推动多领域合作共赢。稳步推进制度型开放，有序扩大服务领域自主开放，优化自由贸易试验区布局范围，扎实推进海南自由贸易港建设。推进贸易投资一体化、内外贸一体化发展。鼓励支持服务出口，积极发展数字贸易、绿色贸易。深化外商投资促进体制机制改革。完善海外综合服务体系。推动共建“一带一路”高质量发展。推动商签更多区域和双边贸易投资协定。

张燕生也表示，接下来在外贸战略方面要平衡出口与进口，要让别人分享中国的市场和发展成果。通过出口结构调整、贸易平衡，促进全球各经济体“合作共赢”，打破单边主义。

深入整治“内卷式”竞争、扭转地产低迷态势

全面深化改革是激发活力与经济增长的关键路径。会议指出，坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力。并透露出，制定全国统一大市场建设条例，深入整治“内卷式”竞争的信号。

上海金融与法律研究院研究员刘远举表示，“制定全国统一大市场建设条例”，将法治建设更深度融入经济社会发展全局，将为加快建设全国统一大市场提供更加坚实的制度保障。全国统一大市场建设是中国在推进经济体制改革过程中形成的一项重要抓手。制定全国统一大市场建设条例，坚持在改革中完善法治，确保全国统一大市场建设于法有据，将推动各方面制度更加成熟更加定型。

徐奇渊表示，我们需要在统一大市场的经济规则，统一商品市场、要素市场和资源市场方面多加努力。在市场监管和反“内卷”方面，应该再往前走一步。

除了建设全国统一大市场，深入整治“内卷式”竞争也被放在了改革攻坚的重点任务中。

张燕生表示，当前“内卷”存在许多挑战和矛盾。例如，地方政府积极推动经济发展是中国经济活力的重要来源，但如果各级地方政府都插手经济发展，会导致严重的本位主义、地区主义和保护主义，这会造成对经济的过度干预，出现不公平竞争的情况。张燕生认为，破解“内卷式”竞争，推进央地财税体制改革非常重要。

京东集团副总裁、首席经济学家沈建光也认为，引发地方政府和企业“内卷式”竞争的根本原因在于财税体制和地方政绩考核体系。如果本轮“反内卷”能够在清理过剩产能的基础上，推动健全有利于市场统一的财税体制、统计核算制度和信用体系、完善高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系，逐步转变宏观政策对供给侧的依赖，将有助于从根本上治理地方政府和企业的“内卷式”竞争行为，进而释放超大规模市场优势，逐步形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。

2026年“反内卷”如何推进？罗志恒表示，反内卷的实质在于化解阶段性供需失衡。新兴产业的实践表明，供给约束固然重要，但唯有同步提振需求，才能从根本上化解供需矛盾，引导市场竞争回归良性轨道。当前，供给侧的调控已较为充分，而需求侧的提振仍有优化空间。下一阶段，政策重心应更多转向需求提振，通过供需两侧协同发力，推动低效产能有序去化，实现供需在更高水平上的动态平衡，为经济持续回升提供坚实支撑。

一是实施更加积极的财政政策。二是充分利用美联储降息窗口，进一步降准降息，激发投资需求。三是推动房地产市场尽快实现“止跌回稳”，修复地产上游行业需求。四是适度加大人口流入地区以及涉及城市更新、老旧小区改造、地下管廊等相关的基建投资力度，拉动传统行业需求。五是大力提振消费，通过提振终端需求逐步带动上游行业实现供需平衡。

除了改革攻坚，防范风险也至关重要。会议指出，坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险，着力稳定房地产市场。

在具体抓手上，会议指出，因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。深化住房公积金制度改革，有序推动“好房子”建设。加快构建房地产发展新模式。

国盛证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事熊园表示，短期看，房地产还是经济增长和收入预期的稳定器，稳定房地产市场至关重要。长期看，推动房地产高质量发展大方向已定，系列的地产组合拳可期。

沈建光也认为，如果房地产下行趋势迟迟不能扭转，将对投资、消费、地方财政、物价等诸多领域造成持续较大冲击。因此，尽快扭转房地产下行态势仍是宏观政策的当务之急。一方面，建议全面取消一线城市限购措施，进一步降低购房成本；另一方面，可以考虑由中央财政出资建立房地产稳定基金，在一二线城市收储存量土地和商品房用于保障房，化解库存压力、改善房企流动性、满足民生需求。

除了房地产市场风险，地方债务风险也十分突出。会议指出，积极有序化解地方政府债务风险，督促各地主动化债，不得违规新增隐性债务。优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。

对于更为具体的化债举措，罗志恒建议，从短期看，要坚持在发展中化债，优化化债方式，研究将化债额度一次性给到地方、根据需要靠前使用。

一是推动中央加杠杆促进经济回升向好，探索在中央层面成立“房地产稳定基金”推动房地产止跌回稳，为地方化债提供良好宏观环境。二是优化化债政策，化债额度根据地方实际需要一次性给到地方，支持高风险地区化债、靠前化债。

三是做好退出重点地区后的政策衔接工作，逐步实行以市县为单位制定管控措施的化债政策，实施精细化管理。四是加大资产盘活力度，筹集地方化债资金，完善偿债备付金机制。五是加大企业拖欠账款的清理力度，建立企业账款清欠响应机制，摸清底数，分类清偿欠账。

从中长期看，要推动财政体制改革、建立债务与资本预算、加快城投转型。一是财政体制方面，要逐步稳定宏观税负，厘清政府与市场关系，科学界定政府职责与规模。二是债务预算制度方面，建立债务与资本预算，加强地方全口径债务管理，构建与高质量发展相适应的债务管理体制。三是城投转型方面，推动地方城投融资平台向国有投资运营公司转型，加快市场化、专业化发展。

责编 | 陈湘

封图来源 | 视觉中国