“以事实为依据，以法律为准绳”，医保行政部门在执法过程中通过收集证据、判断证据、采纳证据、发现事实真相、得出事实结论、依据法律作出行政处罚决定。因此，证据的采集和证明违法事实判断在行政执法中尤其重要，离开证据的证明作用，尽管把行政执法程序做得多规范都会变得毫无意义。

一、行政处罚法对证据的有关规定

医保部门在实施行政处罚中，有关证据的法律法规主要有《中华人民共和国行政处罚法》和国家医保局4号令。其中《中华人民共和国行政处罚法》涉及的法律条款主要有：

第三十三条 第二款当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第四十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。

第四十六条 证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。

证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。

以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

第五十四条 除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

第五十六条 行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

二、证据采集存在的问题

目前，医保执法中关于证据采集主要的问题有五个方面。

（一）主要证据不足。

在案件事实与主要证据之间的关系中，主要问题是主要证据不足，无法印证违法事实。缺乏认定违法事实的主要证据，对违法事实认定不清。如有的案卷只有现场检查笔录，没有形成证据链，对当事人的违法行为未调查清晰；如对需要查证医疗费用及医保基金支出数额未询问当事人予以确认；如直接根据审计部门移交的线索，未经本部门调查取证核实，直接作出行政处罚决定。关键违法事实记录过于简单，违法事实与证据反映的事实有出入。如对当事人认定不清，决定书中当事人的名称前后不一致，未提取有关当事人有效的身份证明材料。

（二）证据形式不符合法律要求。

体现为当事人提交的证据材料未经当事人签字或者盖章，无注明具体的提交日期。没有说明照片等证据的制作时间、制作人及证明对象，证据未经当事人签字确认。当事人提供的材料复印件未注明“此复印件与原件一致”，当事人也未签字或盖章。现场检查笔录没有当事人签名也未注明原因，对现场笔录更正，未让当事人捺手印。询问证人多人同时进行，或集体询问证人、采取开座谈会或者集体讨论的方式进行，可能导致证人之间进行串通相互影响。

（三）自由裁量证据缺失。

对从重、从轻、不予处罚等法定情节缺少相关证据证明。给予从轻处罚决定，但案件调查报告、集体讨论记录、行政处罚文书、法制审核意见书均没有相关从轻处罚具体情形。

（四）证据与违法事实不对应。

按一般程序处理的行政处罚，证据中发现多个违法行为，只对部分违法行为进行处罚。

（五）非法采集证据。

《行政诉讼法》第43条第3款规定，“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第43条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十三条第三款规定的以非法手段取得的证据：（一）严重违反法定程序收集的证据材料；（二）以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；（三）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料”。在执法中，可能会存在医保行政部门未充分听取定点医药机构或参保人的陈述、申辩；未在听证中对证据进行质证等都属于严重违反法定程序收集的证据材料等情况。

三、采集证据注意事项

（一）明确取证方向。

一是取证要有针对性，围绕违法线索和需要查处的事实开展针对性的取证。例如，对某一定点医疗机构重复收费行为的取证，要对其是否存在重复收费的行为，重复收费行为持续发生的时间段，导致医保基金损失的费用，实施该违法行为的有关人员以及是否存在主观故意等方面开展取证。 二是取证要全面，全面收集能够反映案件真实情况的所有证据，才能查清查明案件的情况，正确认定案件事实。三是除了收集能证明当事人违法的事实，也要采集当事人实施违法行为时是否存在从轻、减轻以及不予处罚的有关证据。

（二）取证必须合法。

医保行政部门在提供证据证明案件事实时，不仅证据的形式应该符合法律规定，取证的程序也应该符合法律的规定。违反法定程序收集的证据可能会被法院排除，从而被判决败诉。一是主体合法：取证人员必须具备合法的执法资格，持有行政执法证件；第三方人员可以协助调查。二是程序合法：严格遵守法定的取证程序，如执法人员示证件，依法告知当事人有申请回避、陈述申辩等权利，询问当事人需个别进行、收集电子数据需注明原始载体信息等。三是严禁采用非法手段取证，如偷拍、偷录、窃听、威胁、引诱、欺骗等非法手段取证。

（三）利用电子技术监控设备收集的证据要符合要求。

《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条第二款明确规定：电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

（四）注意证据关联性。

证据除了合法、真实外，与案件违法行为是否关联也很重要。这个关联主要是指证据与违法行为相关性，也就是说能够对违法事实的证明产生直接的影响，具有说服力，要形成完整证据链，达到足以证明违法事实的标准。

作者 | 一苇

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 刘莹 吴晗潇