2023.11.29

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导读：仍有必要实施积极财政政策

作者 |第一财经 陈益刊

经济曲折式复苏的当下，担当稳增长重任的财政政策2024年动向备受关注，继续实施扩张性财政政策已无悬念，这从近期三个万亿级举措就可看出。

为了防范地方政府债务风险，10月份以来地方发行特殊再融资债券规模已超1.3万亿元。而中央财政即将增发1万亿元国债，全部给地方用于灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。此外，财政部明确今年将提前下达2024年部分新增地方政府债务额度，市场预计有望继续超2万亿元，从而使明年初地方能尽快发债，扩大有效投资稳经济。

多位财税专家告诉第一财经，明年中国仍有必要实施积极财政政策，且继续保持一定的支出力度和政策连贯性，财政政策扩张仍有空间。预计2024年赤字率将继续突破3%，地方政府专项债券小幅提升至4万亿元左右。减税降费政策则以延续、优化为主，不宜再推出大规模新增减税降费政策。

赤字率将继续突破3%

为了对冲经济下行，往往需要积极财政政策发挥逆周期调节作用，通过加大支出力度，扩大投资，助推经济运行在合理区间。而观察财政扩张力度大小，赤字率是一个重要指标，即财政赤字（全国一般公共预算支出大于收入的差额）规模占国内生产总值的比重。赤字率越高，财政赤字规模越大，财政越积极。

中国自2008年以来一直采取积极财政政策，不过名义上赤字率绝大多数年份并未突破3%，3%也被视为财政纪律的警戒线。不过面对疫情冲击，叠加外部严峻形势，2020年至2023年连续三年名义上赤字率均突破3%。

尤其是四季度增发1万亿元国债，并将全部通过转移支付方式安排给地方，这使得今年赤字率从3%提高至3.8%，高于2020年（3.6%）和2021年（3.2%）。

中央之所以罕见调整预算，提高赤字率，显然与疫情之后经济曲折式、波浪式复苏相关。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，2024年还是有必要继续采取积极的扩张性财政政策，这是宏观经济形势和实施逆周期调节的要求。2023年中国经济在一波三折中恢复性增长，当前仍在延续恢复势头，预计2024年GDP增速能够继续达到5%，但是这依赖财政政策扩张、货币政策配合以及房地产政策进一步优化。

“鉴于当前经济形势恢复基础不牢和市场主体信心仍待提高，财政政策有必要以更大力度实施，2024年赤字率突破3%甚至达到4%是有必要的。”罗志恒说。

银河证券首席经济学家章俊表示，明年财政扩张将保持一定的政策连续性，包括5000亿元新增国债安排使用以及提前下达的专项债额度都将有力支持一季度经济平稳增长。赤字率方面预计2024年总体将在3.5%以上，对应4.5万亿元的政府一般债务规模。

事实上，在今年四季度财政加码下，目前一些分析人士基于明年经济目标等测算，普遍预计2024年赤字率将突破3%。

罗志恒认为，来源于欧盟的3%赤字率警戒线缺乏理论和科学依据，实践中欧美经济体早已放弃这一警戒线标准，赤字率经常突破3%。对中国来说，考虑到使用结转结余、预算稳定调节基金、专项债后的实际赤字率已连续八年突破3%。而且严格财政纪律靠的是完善的财政管理制度和激励问责制度，而不是刻舟求剑式地谨守一个数据。

章俊认为，当前基础设施建设偏向国家重点战略工程建设，而保障房和城中村则集中于特大城市，这意味着明年及未来一段时间内积极财政将更多以中央“加杠杆”以及部分发达地区的财政扩张为主体，对于部分投资过剩、债务风险较高的地区仍将加强风险处置和财政纪律重塑。新一轮积极财政的内涵将在加力提效的基础上，兼顾“防风险”和“稳增长”。

地方财政经过多年扩张，整体债务率逼近财政部设立的120%警戒线，而中央财政债务率较低，加杠杆空间较大。今年全国一般公共预算中，中央财政加杠杆明显。比如，此次增发1万亿元国债，全部由中央财政承担还本付息，不增加地方财政负担。

章俊表示，我国过去连续实施的积极财政，在2015年以后地方加杠杆趋势明显，尤其是地方隐性债务风险问题较为突出，但我国中央财政的空间相对充足，2022年中央政府债务占GDP的比重仅为22%左右，远低于美国和日本。因此，未来的积极财政将在政府债务融资方面加大中央统筹。这也将大幅提升我国财政的可持续性。

专项债或逼近4万亿

另一个衡量财政政策积极程度的指标，是全国政府性基金账本中的新增地方政府专项债券规模，规模越大，反映政府投资力度越大。

2015年新预算法实施后，中国规范地方政府举债，专项债成为地方扩大有效投资的重要资金来源，规模整体逐年攀升，从2015年仅千亿元升至目前超3万亿元。今年拟安排新增专项债3.8万亿元，比去年（3.65万亿元）增加了0.15万亿元。专项债已经成为当前扩大有效投资、稳定宏观经济的重要政策工具。

章俊认为，考虑今年“三大工程”中保障性住房和城中村改造所需的专项债支持，预计2024年新增专项债总体规模将提升至4万亿元左右，较今年小幅扩张，支出结构方面用于保障性住房的比例预计将从今年的14%提升至20%以上，从而部分对冲明年地产投资的缺口。

罗志恒表示，明年新增专项债规模在4万亿元左右比较合适。当前，专项债存量规模与新增发行均保持高位，但鉴于存在的一些问题，中长期来看，需实施“储备项目决定专项债规模”的机制，从而再倒算赤字规模，避免专项债规模持续高增长与项目低收益并存引发新的债务风险。

今年新增专项债实际发行规模已经达到年初安排的3.8万亿元左右。而2024年新增专项债提前下达工作也正在展开。

不久前，全国人大常委会延长了国务院提前下达新增债务限额年限。财政部部长蓝佛安近日表示，根据国务院部署和有关工作安排，提前下达2024年度部分新增地方政府债务额度，合理保障地方融资需求。

目前官方尚未公开2024年提前下达新增债务限额具体数据，但按照人大授权提前下达的新增债务限额设定的60%红线来看，市场预估今年底可以提前下达新增债务限额最高不会超过约2.7万亿元。

“提前下达新增债务限额是近年来的常规之举，只是前期授权到期，现在重新授权，这样有利于地方政府提前储备项目、提前做好发债的准备，尽快在明年初形成实物工作量，实现经济运行的开门红。”罗志恒说。

提高专项债资金效益也将是明年专项债工作一大重点。

蓝佛安近日要求，切实加强专项债券管理，进一步提升效能、防范风险。强化专项债券项目穿透式监测和债券资金投后管理，完善项目建设和运营全周期、全过程监督管理机制。加强专项债券项目绩效管理，提升资金使用效益，坚决防止资金闲置浪费。

减税降费延续优化为主

积极财政政策除了扩赤字和专项债外，减税降费也是一大关注点。过去十年中国实施大规模减税降费政策，新增减税降费及退税缓税缓费超过14万亿元，减轻企业负担，激发市场活力，稳定宏观经济。今年中国延续优化完善了近70项税费政策。税务总局数据显示，1~10月份，全国新增减税降费及退税缓费约1.66万亿元。

章俊表示，明年减税降费政策仍将以延续、优化为主，鉴于我国宏观税负水平当前已处于较低水平，再度出台大规模减税降费的空间较低。同时，由于过去连续实施的减税降费政策，其对经济的边际效应已有所降低。当前财政亟待解决的是“预期不稳”以及部分区域现金流紧张的问题，财政支出政策效果大于收入调节政策。

章俊认为，从今年经济波浪式复苏的趋势来看，政策力度对于经济复苏的初始阶段而言至关重要。在疫情的“疤痕效应”尚未完全修复时，需要政府及国有资本持续发力以带动微观主体的预期改善。因此明年财政政策首先还是要保持政策的连贯性和持续性。并在新一轮化债工作中，解决财政体制改革等根本问题，特别注意对部分重点区域的流动性支持，避免政策“一刀切”引发债务风险外溢。

罗志恒建议，推动财政政策逐步从重投资转向投资与消费并重，对部分特定群体发放现金补贴推动消费尽快回升，采取中央和地方分地区按比例承担的方式实施。并在一揽子化解地方债务风险政策下，继续推进财政化债、金融化债。增强财政政策不同方式的系统集成性，增强政策的效率效果，推动财政政策从“数量规模型”转向“效率效果型”，同时强化与市场的有效沟通。

微信编辑| 高莉珊