来源：华夏时报

在“AI+”浪潮下，以资金推动的科技创新项目在国内呈全面爆发态势，尤其以政府主导的产业投资基金自今年以来更是遍地开花，国资为主导、市场化机构跟进、产业园区提供土地的模式形成一个新的产业链，然而，国资背景基金一拥而上的热情也蕴含着极高的风险。

时隔九个月之后，上海正式出台新规严控政府投资基金。上海市政府近期发布的《上海市政府投资基金管理办法（试行）》（下称“管理办法”），系统规定了上海政府投资基金“募、投、管、退”的全流程管理体系。其中备受关注的条例规定同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立基金，严格控制新设基金等内容，引发业界热议。

“国资机器人基金相继落地，今年第三季度，国内融资额排名前20的机器人公司中，75%的背后都出现了国资机构身影。尤其像上海、深圳等一线城市，政府基金蜂拥而上的背后隐藏着风险，上海此次发布的管理办法意在回应落实今年国办1号文件的精神，扎实推进地方政府投资基金高效运作和风险管控。”上海某区级科创集团负责人陈辉（化名）告诉《华夏时报》记者。

文件的示范效应

多位受访的一级市场私募股权合伙人指出，整体来看，上海此次《管理办法》正是对年初国办1号文的响应与落实。

今年1月7日，为构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展，国务院办公厅印发了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（下称“国办1号文”），成为首个国家级政府投资基金指导文件。内容涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施。

在总体要求上，国办1号文提出促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。同时明确基金定位，优化产业投资类基金功能。完善分级分类管理机制，明确对基金设立的分级管理要求，完善不同类型基金差异化管理机制。

在加强统筹方面，则明确国家级基金与地方基金形成合力，省级政府加强本地区基金统筹管理，加强基金布局规划和投向指导；在提升专业化市场化运作水平方面，要求规范基金运作管理，优化基金投资方式，充分发挥基金管理人作用，健全基金绩效管理，建立健全容错机制，优化基金发展环境。

据CVSource发布的数据，截至2024年末，各级政府共成立1627支政府投资基金，自身规模累计达3.35万亿元。

“今年前三季度，各地政府更是纷纷设立各类专项母基金、子基金，同时吸引社会资金作为LP参与，总体数量上应该已经超过4万亿元，我们也看到政府引导基金从国家级、省市级向区县级下沉。如此一幕，不可避免地存在投向同质化，以及个别地区盲目跟风设立基金等问题。”此前曾入选上海市级层面母基金LP对象的一家私募股权投资基金总经理对《华夏时报》记者直言。

对比国办一号文和上海此次发布的管理办法，该总经理指出，上海的管理办法将政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金，并明确了各自的投资重点，这与国办1号文一致。但未足额保障“保基本民生、保工资、保运转”、政府债务付息等必保支出或债务风险高的地区，不得安排政府出资新设基金。

“年初国办1号文中曾着重强调改善这一现象，明确提出防止重复投资和无序竞争，这一次上海管理办法也进一步响应，基金布局应适度集中，同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立基金，避免同质化竞争和碎片化。”他表示。

上海一家股权投资管理有限公司总裁程放告诉《华夏时报》记者，上海的管理办法还进一步细化，具体体现在设立政府投资基金实行市、区两级分级管理，报同级政府批准。

“区级应结合产业发展实际，整合优化现有基金，严格控制新设基金，防止无序竞争，乡镇政府原则上不得设立基金，区级基金批准设立后，应及时报市财政局备案。除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的应按照政府投资基金要求统一规范管理。对同类基金较多、投资领域明显交叉重合，以及存在投资情况不及预期等情况的基金，上海还鼓励开展基金整合重组。”程放分析表示。

探索高效成熟创投生态路径

事实上，地方政府对于产业投资近两年占据主导性姿态，各地纷纷组建起目标明确、规模庞大的产业投资基金，以主导性的姿态进入产业投资中。

记者梳理发现，2025年以来，上海、北京、深圳、湖北等地的专项基金密集宣告成立并迅速投入运作，基金规模动辄数十亿元甚至上百亿元，均由地方核心国资平台牵头。

“各地‘基金+产业园+产业方’的生态构建模式已成为标准操作，基金负责选拔，市场化的投资机构负责孵化，园区则提供土地，形成一套循环体系。如上海的基金与张江机器人谷深度绑定；北京的基金与经开区机器人产业园协同发展；湖北的模式也形成了体系化，母基金的主要出资方湖北科投，在筹备基金的同时就牵头建设了面积近7000平方米的湖北人形机器人创新中心。”一家四大会计师事务所咨询合伙人李俊伟向《华夏时报》记者分析。

李俊伟指出，截至2025年上半年，在公开备案的11930家存续股权投资基金管理人中，国资背景管理人占比34.5%。从认缴规模来看，国资背景管理人基金管理规模占据主导地位，占全市场七成份额，即34.5%的国资机构管理了行业内七成资金。

“当政府引导基金成为一级市场主力军，其所面临的基金定位、返投、退出、容错等挑战变得愈发深刻。上海的管理办法对此明确，子基金原则上以直投项目方式进行投资，严控基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。”李俊伟表示。

上海科技产业创新发展中心理事长黄岩也认为，在基金的日常管理中，有时候会出现政府LP话语权过重的现象。上海的管理办法界定了政府与市场的边界，要求各级政府部门应充分尊重政府投资基金发展规律和项目投资特点，不以行政手段干预基金日常管理和具体项目投资决策。同时基金管理人应优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。

“值得一提的现象是部分地方政府正在探索循环投资，此次上海管理办法则采取原则上不循环投资。基金投资的子基金和项目退出后，基金管理人应及时向出资人分配资金。对归属政府出资部分的本金和收益，按照财政预算和国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。” 黄岩称。

在多位业内人士看来，上海发布的管理办法将进一步提升财政资金的使用效率，促进基金的有序运行，确保政策目标的实现和风险的可控。也是上海为其它地方政府投资基金积极进化开启的示范效应，未来我国有望能够形成更加健康、成熟、高效的创投生态体系。