引言

2026年2月6日晚间，中国人民银行、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、市场监管总局、金融监管总局、中国证监会、国家外汇管理局八部门联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币等相关风险的通知》（银发〔2026〕42号，以下简称“42号文”）。这份经国务院同意的规范性文件，在废止施行四年有余的“924通知”（银发〔2021〕237号）的同时，首次将稳定币和RWA（现实世界资产代币化）纳入监管射程，标志着中国虚拟货币监管从碎片化应对正式迈入系统重构的新阶段。

“经国务院同意”的表述在虚拟货币监管文件中系首次出现。这一措辞绝非程式化套语——其背后承载的政治定位与效力层级之高，使42号文在法律渊源维度上远超此前历次部委联合发文。同日，证监会以2026年第1号公告发布《关于境内资产境外发行资产支持证券代币的监管指引》，以备案制为合规RWA业务“开正门、堵邪路”，与42号文形成“禁止令+疏导口”的制度合力。

作为长期深耕虚拟货币与数字资产领域的综合性法律服务团队，我们在过去数年中处理了大量涵盖民事争议解决、行政监管应对和刑事辩护的复合型项目。本文以42号文为核心锚点，沿“立法演进—制度突破—法律定性—司法实践—国际比较”的逻辑主线，系统梳理中国虚拟货币监管的全景脉络，以期与读者共同审视这一领域“破与立”的制度逻辑。

一、从审慎观察到系统重构：监管政策的四阶段递进

回溯中国虚拟货币监管的十三年历程，一条清晰的递进逻辑贯穿始终：打击范围持续扩大，参与部门逐步增多，法律效力层级不断提升。我们将其凝练为四个标志性阶段。

（一）2013年：定性与观察期

银发〔2013〕289号（五部委《关于防范比特币风险的通知》）确立了至今未改的基础性定性：比特币是“特定的虚拟商品”，不具有与货币等同的法律地位。该文件禁止金融机构和支付机构开展比特币相关业务，但保留了个人交易自由——“普通民众在自担风险的前提下拥有参与的自由”。彼时监管层对新生事物抱持的是一种审慎观察的态度，留有较大的弹性空间。

（二）2017年：ICO禁令与交易所清退

2017年9月4日七部委94公告（《关于防范代币发行融资风险的公告》）标志着监管态度从“观察”转向“严格限制”。彼时ICO融资规模在2017年上半年高达30亿元人民币，各类“割韭菜”项目层出不穷。94公告将ICO定性为“未经批准非法公开融资的行为”，要求已完成的ICO项目做出清退安排，并全面禁止代币融资交易平台。此后火币、OKCoin等主要交易所被迫迁移至境外，业界称之为“九四风暴”——这是全球范围内最早、最严厉的ICO监管行动之一。

（三）2021年：全面围堵

2021年9月24日十部委924通知将监管力度推至历史峰值。其核心突破在于将所有虚拟货币相关业务活动定性为“非法金融活动”（而非此前的“非法融资”），打击范围从ICO扩展至法定货币与虚拟货币兑换、币币交易、中央对手方买卖、信息中介与定价服务、衍生品交易等全链条。同日发布的发改运行〔2021〕1283号文将挖矿纳入淘汰类产业，使中国从全球最大比特币挖矿国转变为全面禁矿国。924通知还首次将民事效力判断标准写入行政规范——“投资虚拟货币及相关衍生品，违背公序良俗的，相关民事法律行为无效”，这一表述对后续司法裁判产生了深远影响。

（四）2026年：系统重构

42号文在延续全面禁止基调的同时，实现了三重制度升级。第一，监管范围从单一虚拟货币扩展至稳定币和RWA的“三位一体”覆盖；第二，监管维度从境内活动延伸至境外展业的全链条管控；第三，监管工具从行政禁令升级为包含法律责任专章的系统性规范。特别值得关注的是，RWA“原则禁止、经批准例外”的路径设计与证监会备案制指引的配套发布，被普遍解读为在严控风险的前提下为技术创新“留了一扇门”。

二、42号文的制度突破：三大创新与架构解读

42号文共六部分十九条，其制度含量远超924通知。我们从文件结构出发，聚焦三大创新制度，逐一剖析其法律意涵与实务影响。

（一）稳定币：从监管盲区到货币主权防线

42号文首次对稳定币作出明确定性，指出挂钩法定货币的稳定币“变相履行了法定货币的部分功能”，事关货币主权安全。文件明确规定：未经相关部门依法同意，境内外任何单位和个人不得在境外发行挂钩人民币的稳定币。这一表述的法律意涵至少包含三层：

其一，将稳定币风险从“市场风险”提升至“货币主权安全”的高度，为后续立法预留了国家安全框架的接入端口；

其二，管辖范围突破属地原则，即便发行主体位于境外，只要挂钩人民币即受规制；

其三，“未经依法同意”的措辞隐含行政许可的可能性——并非绝对禁止，而是将审批权掌握在监管机关手中。

值得注意的是，42号文出台前，2025年10月央行行长潘功胜在金融街论坛年会上已点名稳定币，同年11月央行在打击虚拟货币交易炒作工作协调机制会议上首次对稳定币进行了官方定义。这一监管路径呈现出典型的“吹风—定义—立规”三步走节奏。在国际比较维度上，美国已通过GENIUS Act（稳定币专门立法），香港《稳定币条例》于2025年8月生效。外部制度压力无疑是催化42号文稳定币条款落地的重要推力。

（二）RWA：原则禁止下的制度缝隙

42号文首次将RWA（现实世界资产代币化）纳入监管框架，给出了官方定义，并确立了“原则禁止、经批准例外”的监管路径——在境内开展RWA活动应予禁止，但“经业务主管部门依法依规同意，依托特定金融基础设施开展的相关业务活动除外”。此处的“特定金融基础设施”指向何物，“业务主管部门”具体为谁，目前仍有待细则明确，但结合同日证监会发布的RWA监管指引（实施备案制，设定负面清单），已可窥见制度设计的基本轮廓：证监会将承担RWA领域的主要监管职责，通过备案制而非审批制为合规业务提供通道。

在RWA代币化全球规模已超300亿美元的产业背景下，42号文对RWA的制度安排可谓“禁中有疏”：一方面，将未经批准的境内RWA活动一律纳入禁止范围，筑牢风险防火墙；另一方面，为经过监管审查的合规项目保留了明确的制度出口。这种“开正门、堵邪路”的逻辑，与近年来金融监管领域的整体改革思路一脉相承。

（三）境外展业管控：长臂管辖的制度化

42号文相较924通知最大的制度延展在第四部分（第十三至十五条）。文件明确规定：未经相关部门依法同意，境内主体及其控制的境外主体不得在境外发行虚拟货币；境内主体赴境外开展RWA业务须经国家发展改革委、证监会、外汇局等按职责严格监管；境内金融机构的境外子公司在境外提供RWA相关服务，须纳入境内机构的合规风控管理体系。这标志着监管逻辑从“管住境内”升级为“管住境内主体的全球行为”。在实务层面，这将对大量已在香港、新加坡、迪拜设立主体从事虚拟资产业务的境内企业产生直接而深远的影响。

（四）法律责任专章：补齐执法最后一公里

42号文新增“法律责任”专章（第十六至十九条），明确对违规者依法追究行政和刑事责任，并重申“投资虚拟货币及RWA代币违背公序良俗的，相关民事法律行为无效，损失由其自行承担”。法律责任专章的设立，弥补了924通知“只有禁令、缺乏罚则”的制度缺陷，为行政执法提供了更为坚实的规范依据。

三、法律定性的四重维度：民事、行政、刑事与外汇

虚拟货币在中国法律体系中的定性问题，从来不是单一维度可以回答的命题。42号文的出台，进一步深化了这一问题的复杂性。以下从民事财产属性、行政监管体系、刑事罪名适用和外汇管制衔接四个维度展开分析。（一）民事层面：财产属性确立下的合同效力困局

虚拟货币的民事法律定性经历了从“基本认可”到“分化争议”再到“精细区分”的嬗变。2019年杭州互联网法院首例比特币网络财产侵权案认定比特币具备经济性、稀缺性、排他性和可支配性，符合虚拟财产构成要件。《民法典》第127条为虚拟财产保护提供了法律基础，最高法《全国法院金融审判工作会议纪要》第83条亦承认“虚拟货币具备网络虚拟财产的部分属性”。2024年11月，上海高院在案例中首次明确表态：“虚拟货币作为一种虚拟商品，具有财产属性，本身亦未被法律禁止。个人单纯地持有虚拟货币不违法。”2025年《人民法院报》进一步确认“虚拟货币具有财产属性已在司法实践中基本形成共识”。

然而，财产属性的确立并未解决合同效力争议。924通知发布后，司法实践出现三条截然不同的裁判路径：路径一，直接驳回起诉，认为虚拟货币缺乏合法经济评价标准，不属于民事诉讼受理范围；路径二，认定合同无效（违背公序良俗），判决返还虚拟货币或折价赔偿；路径三，认定非法债务，投资者自担全部风险。42号文第十九条延续了“违背公序良俗即无效”的判断标准，但“公序良俗”本身的解释空间仍然巨大——何种类型的虚拟货币交易构成“违背公序良俗”？个人之间的OTC交易是否一律无效？这些问题在42号文的框架下仍难以获得确定答案，同类纠纷出现截然不同裁判结果的局面预计仍将延续。

（二）行政监管层面：三道防线的层层构筑

行政监管层面，42号文在924通知基础上进一步巩固并延伸了三道防线。金融切断防线方面，2013年起逐步推进对金融机构和支付机构的全面切断，42号文新增禁止将虚拟货币纳入抵质押品范围和保险责任范围——这一规定直接回应了近年来部分机构尝试以虚拟货币作为增信措施的市场动向。信息管控防线方面，在原有禁止互联网企业提供网络经营场所、商业展示和营销宣传的基础上，42号文新增经营主体登记管理，禁止企业和个体工商户注册名称及经营范围含有“虚拟货币”“加密货币”“稳定币”“RWA”等字样。产业淘汰防线方面，在2021年将挖矿纳入淘汰类产业的基础上，42号文进一步严禁矿机生产企业在境内提供销售等各类服务。

（三）刑事层面：罪名体系的扩展与财产属性的刑法确认

涉虚拟货币犯罪的罪名体系呈现持续扩展态势。诈骗罪与集资诈骗罪仍是“重灾区”，以虚拟货币投资为名实施诈骗是最常见的犯罪形态。洗钱罪的打击力度大幅升级：2024年8月两高联合发布的洗钱司法解释首次将通过“虚拟资产”交易明确列为洗钱方式之一（第5条），自洗钱入罪后，洗钱罪案件数量从2021年起增长153.3%。非法经营罪主要适用于以虚拟货币为媒介变相买卖外汇的场景，帮信罪（帮助信息网络犯罪活动罪）则适用于提供技术支持、银行账户等协助行为。

一个标杆性进展是虚拟货币刑法财产属性的确立。最高法《刑事审判参考》第1569号指导案例（张某抢劫比特币案）明确虚拟货币具有刑法意义上的财产属性，可成为财产犯罪对象，须具备“管理可能性、转移可能性、价值性”三大特征。人民法院案例库入库案例（2025-04-1-134-001号，四川高院二审维持）中，王某剑等人以篡改代码方式创建GUCS币，致2.9万余名参与人损失17.94亿元，以集资诈骗罪和洗钱罪数罪并罚判处无期徒刑——该案确立了利用虚拟货币实施自洗钱的裁判规则。据2024年401份涉虚拟货币刑事判决统计，妨害社会管理秩序罪占61.87%，侵犯财产罪占31.2%，涉案金额100万元以上的案件占50%以上。

（四）外汇管制层面：USDT成为跨境转移的灰色管道

利用虚拟货币绕开外汇管制进行跨境资金转移，是42号文出台的核心关切之一。典型犯罪模式为“外币→泰达币（USDT）→人民币”的跨境对敲，犯罪链条短、成本低、隐蔽性强。2023年12月最高检与国家外汇管理局联合发布的8件典型案例确立了裁判规则：在赵某等人案中，犯罪人在迪拜收取迪拉姆、购买泰达币并在国内出售获人民币，被认定构成非法经营罪；在郭某钊等人案中，搭建汇兑网站以泰达币为媒介提供换汇服务，主犯被判非法经营罪5年。最高检明确指出：“以虚拟货币为交易媒介间接实现外汇与人民币的货币价值转换，系非法买卖外汇行为链条上的重要环节。”

42号文出台后，稳定币被定性为“变相履行法定货币部分功能”，这一表述可能导致OTC兑换USDT的行为被更容易地认定为“变相买卖外汇”，从而进一步降低非法经营罪的入罪门槛。对于涉外业务中频繁使用USDT结算的企业和个人而言，合规风险陡然上升。

四、司法实践最新动态：从一刀切走向精细化裁判

（一）民事裁判的分层化趋势

2024至2025年间，中国法院处理虚拟货币民事纠纷呈现明显的分层化趋势，不再简单“一刀切”驳回。其一，已完成交付的交易不可逆——如（2025）豫9001民初3862号案中，河南济源法院认定虚拟货币交易属非法金融活动、相关民事行为无效，但已完成交付的交易买方不得反悔索回。其二，过错比例分担机制逐步形成——（2025）浙0127民初331号案中，浙江淳安法院认定委托投资USDT合同无效，但被告因出具保本保证书诱导投资存在过错，酌定其对剩余损失承担60%赔偿责任；（2024）陕01民终14665号案则按“双方过错、各担其责”原则判定各承担50%损失。其三，部分法院开始认可特定虚拟货币借贷的效力——（2025）浙0109民初4938号案中，杭州萧山法院认定USDT借贷关系合法有效，按1:7.3汇率折算为人民币，判令借款人返还全部本金及利息。

上述案例折射出司法系统在“全面禁止”的政策框架下寻求精细化裁判的努力：既遵循了公序良俗的基本判断标准，又在具体情形中兼顾了公平与效率的衡平需求。但这种精细化裁判的另一面，是裁判标准的不统一——同类纠纷在不同法院可能面临截然相反的结果。

（二）涉案虚拟货币司法处置的破冰

长期以来，涉案虚拟货币的司法处置面临“查不到、控不住、卖不掉、定不价”四大难题。2025年出现了制度性突破：北京市公安局与北京产权交易所签署合作协议，通过香港合规持牌交易所公开变现处置涉案虚拟货币；温州鹿城法院成功处置6,000余USDT，变现近5万元发还被害人；上海宝山法院在上海高院指导下委托第三方机构在境外合规交易平台变现处置超9万枚FIL币。《人民法院报》发文提出，可探索委托有资质第三方机构在境外合法司法管辖区（如香港）处置涉案虚拟货币，对危害国家安全的隐私币可发送至“黑洞地址”销毁。这表明，即便在全面禁止的政策框架下，司法系统也在务实地寻找技术性解决方案。

（三）最高司法机关的政策信号

最高法“法答网”2024年3月发布的精选答问以2021年9月3日为时间节点区别对待挖矿合同效力，之后订立的合同应认定无效，之前的合同不应简单否认效力。2025年1月中央政法工作会议明确要求“研究虚拟货币等新问题”，虚拟货币立法正式提上日程。2025年全国检察长会议强调加大惩治洗钱犯罪力度，依法打击利用虚拟货币非法向境外转移资产。这些信号表明，监管层和司法机关正在从“运动式治理”向“制度化规范”的方向积极迈进。

五、国际比较与中国路径反思

将中国路径置于全球视野下审视，其独特性与张力更加凸显。当前全球虚拟货币监管大致形成三种范式：以美国、欧盟为代表的许可型监管，以香港、新加坡为代表的发展导向型监管，以及中国大陆的全面禁止型监管。

尤其值得深入分析的是香港与内地形成的“双轨制”格局。香港2023年6月起实施VASP强制发牌制度，截至2025年2月已发放9张VASP牌照，2024年4月上市亚洲首批虚拟资产现货ETF，2025年8月实施亚洲首个全面稳定币监管框架。长江商学院Wei He教授指出：“大陆走保守路线，同时利用香港作为实验场所”——香港使中国机构能在不完全受制于大陆规则的情况下接触区块链金融。更深层次的逻辑在于：加密货币的去中心化本质与中国集中管控经济体制存在根本冲突，大陆选择以数字人民币（完全可控、可追溯）替代加密货币的功能，香港则在合规前提下拥抱创新，由此形成“大陆技术+香港金融”的互补生态。

中国路径的优势不容忽视：有效阻止了加密市场泡沫冲击（避免了FTX、Terra Luna式的系统性灾难），维护了外汇管制体系和货币主权，保护了散户投资者。但代价同样显著：尽管全面禁止，中国仍占全球比特币算力约14%（2024年数据），投资者通过VPN、离岸交易所和DeFi协议持续参与，禁令实际上将部分活动推入地下；大量区块链人才和企业外流至新加坡、香港、迪拜等地；中国在全球加密资产规则制定中缺乏话语权。42号文对RWA的“经批准例外”安排，或许正是对这一困境的务实回应。

结语

42号文的出台，标志着中国虚拟货币监管从“应急灭火”走向“制度建设”的关键转折。稳定币定性、RWA纳入监管、境外展业管控和法律责任专章四大制度创新，勾勒出一套更加系统、更具前瞻性的监管架构。在“全面禁止”的主基调下，RWA的“经批准例外”路径和证监会备案制指引的配套出台，折射出监管层在风险管控与创新发展之间寻求平衡的审慎考量。

在司法实践维度，从财产属性的逐步确立到合同效力的精细化裁判，从涉案虚拟货币处置的破冰到刑法罪名体系的持续完善，中国的虚拟货币司法治理正在从经验性判断走向规则化运行。而在国际比较维度，香港“双轨制”的制度安排为大陆提供了宝贵的政策缓冲空间。展望未来，我们关注以下趋势：42号文配套细则的出台节奏、RWA备案制的具体实施路径、虚拟货币专门立法的推进进程，以及洗钱罪司法解释对USDT相关案件的深远影响。

监管在变，市场在变，技术在变，法律从业者需要在动态中保持敏锐。我们将持续跟踪42号文的执行动态和配套规则的制定进展，与客户和业界同仁共同应对这一领域的深刻变革。